看得见的正义：司法应对信访民意的程序路径

——以涉诉信访改革为视角

张方杰

近年来，随着我国经济社会的快速发展，各类社会矛盾导致的诉讼、信访问题大量涌现。由于对诉讼、信访在化解社会矛盾上的职责定位不清，实践中出现了大量的诉讼与信访交织、法内与法外处理并存的情况，导致部分人民群众“信访不信法”，甚至出现了“弃法转访”和“以访压法”等现象，严重破坏国家法治建设，损害司法权威。所幸的是，党中央已经认识到改革涉法涉诉信访工作机制的必要性和紧迫性。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确指出，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。2014年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》（以下简称《意见》）提出改革涉法涉诉信访工作机制，依法处理涉法涉诉信访问题。涉法涉诉信访工作机制改革的内容既包括实体问题，又包括程序问题。本文限于篇幅，仅讨论涉诉信访的程序问题。

一、现状透视：司法应对信访民意之现实困境

  （一）现状：A省法院涉诉信访的基本情况

1、涉诉信访案件总量较多。

图一：2009-2013年A省法院涉诉信访案件总量分布图（单位：件）

2、进京访的案件数量较多。

图二：2009-2013年A省法院进京访案件分布图（单位：件）

3、重复访的案件比例较高。

 表一：2009-2013年A省法院进京访中重复访案件统计表

4、无理访现象依然存在。

表二：2009-2013年A省法院涉诉信访中无理访案件统计表（单位：件）

5、终结备案的案件数量较少。

表三：A省法院涉诉信访终结备案案件数统计表（单位：件）

（二）成因：体制内的原因剖析

综合分析，造成司法应对信访民意工作的上述困境，其原因固然是多方面的，有经济、文化、体制等方面原因，但在本文中笔者仅讨论体制内的原因。

原因一：司法公信力不足

司法公信力实际上就是司法行为所蕴含的司法机关与社会公众之间的信用关系。它的内涵包括两方面，从司法机关自身来看，司法公信力表现为司法权获得社会公众信任的资格与能力；从社会公众的角度来看，司法公信力表现为公众对司法行为的心理认同感。实践中，涉诉信访高发，进京访、重复访、无理访的案件较多的原因之一就在于社会公众对司法机关的不信任。

原因二：“诉访不分”

实践中，“访诉不分”包含两个层面。一是在党委政府层面，涉法涉诉信访与其他信访不分，统一采取行政化的处理手段，导致民众习惯于通过信访解决矛盾，而不是通过司法程序，民众的法治意识难以树立。二是在法院层面，没有真正区分涉诉信访中的“诉”与“访”，没有针对两者的不同特点建立符合其自身规律的处理程序。

原因三：“重实体、轻程序”

众所周知，我国古代有重实体、轻程序的司法传统，即便是在强调建设法治国家的今天，仍然在很多方面还存在着“重实体、轻程序”的痕迹。长期以来，我国在涉诉信访的处理上也缺少正当程序的观念。公权力行使主体的重实体、轻程序，间接地导致公民的法律程序观念树立缓慢，遇问题则习惯于通过信访途径解决。

原因四：重“目的”、轻“手段”

不可否认，社会稳定是改革开放和社会发展的前提和保障。但是在处理涉诉信访的问题上，一味地强调维护社会稳定而不择手段，崇尚“摆平就是水平”、“没事就是本事”，采取人治手段处理涉诉信访问题，在一定程度上与国家法治建设是相悖的。比如个别地方“花钱买平安”的维稳模式，则会进一步激励其他民众也通过信访解决矛盾，而不是通过司法程序。因此，涉诉信访改革的重点在于实现“法治”和“维稳”的统一。

二、理性考量：司法应对信访民意的程序路径之重要性

  （一）有利于国家法治建设

司法应对涉诉信访的程序路径对于国家法治建设的重要意义主要有以下几方面。其一，强化程序观念。我国向来有“重实体、轻程序”的法律传统，而一个真正的法治国家应当崇尚“程序公正优于实体公正”。著名法学家孙笑侠甚至说，“‘无程序的法律’意味着没有程序制约的实体规则得不到一致的、普遍的、公开的执行，它完全可以演变成专制的恶法，因而，宁要‘有正当程序的恶法’，也不要‘无程序的法律’。”其二、限制恣意。“程序的对立物是恣意。”在长期的实践中，与诉讼活动相比，对于涉诉信访的处理向来比较随意，缺乏正当程序的约束。因而，构建涉诉信访程序对于规范涉诉信访的处理，限制人治因素，将涉诉信访的处理纳入法治轨道具有重要意义。

（二）有利于化解社会矛盾

在大多数情况下，结果是否符合客观真实往往是难以检验的。对此，日本著名法学家谷口安平认为，“既然结果是否合乎客观真实是难以检验的，那就只能由程序的正确来间接地支持结果的妥当性。”当事人之所以想通过涉诉信访等途径解决问题，就是因为他们认为自己受到了不公正的对待，而涉诉信访程序通过直观的公正更容易使当事人接受其结果，亦即如法学家们所言的间接支持结果的妥当性。意大利著名刑法学家贝卡利亚也论述过正当程序的重要性。他说，在进行审判时，手续和仪式是必需的。这是因为它们可以使司法者无从随意行事；因为这样可以昭示人民：审判不是纷乱和徇私的，而是稳定和规则的；因为这样可以比推理更有效地作用于那些墨守成规者的感觉。真相有时过于复杂，所以需要某些外在的形式，使无知的人民能够接受它。所以，笔者认为涉诉信访程序有利于当事人接受处理结果，促进社会矛盾的化解。

（三）有利于树立司法权威

司法权威是指司法活动的权威，是以司法权为依托，司法机关及其司法工作人员依照法定职权和法定程序，具体适用法律处理案件的专门活动所具有的令人信服的力量和威望。在现代民主法治社会，司法权威的含义包括两方面。一方面，司法权威是一种具有权威性的特殊公权力。另一方面，其本身还应当具有社会公信力。正当程序与司法权威是相辅相成的关系。涉诉信访程序的构建在很大程度上能促进司法权威的树立。正如我国著名法学家季卫东教授所言，“权威的问题必须转换为公平性的问题来处理，而具体的决定或措施的公平性则由正当过程原则来决定，基本上可以归结为程序的正义和程序合理性。”他还进一步指出，“在一个缺乏自然法信仰的社会建立法治秩序，法律的权威性更有赖于程序法的合理与公正。”

三、制度探索：司法应对信访民意之程序构想

（一）建立“诉访分离”的涉诉信访导入司法程序机制

1、明确标准

涉诉信访导入司法程序机制构建的重要前提就是要明确“诉访分离”的标准。笔者认为，可以按以下标准界定涉诉信访中的“诉”和“访”。    

“诉”，是指符合法律规定，属于本院管辖的可以通过诉讼程序解决的诉求，包括具有起诉、上诉、申诉、申请再审、申请执行、申请国家赔偿、提出异议、申请复议等内容的来信来访。

“访”，是指诉讼程序已经穷尽，当事人仍通过来信来访等形式反映与诉讼有关但不能通过诉讼程序解决的问题，或者违反程序法的规定越级反映诉求的行为。

2、规范流程

涉诉信访导入司法程序的流程，坚持“诉访分离”，实现“诉”和“访的”的分流是关键。笔者认为，可以在法院立案信访部门内部设置涉诉信访分流中心，负责“诉”、“访”的审查甄别工作，对涉诉信访进行分流判断，并且从充分保障当事人诉权的角度来看，还应当赋予当事人异议权。如果当事人对涉诉信访分流中心“诉”、“访”的认定提出异议，则可以由涉诉信访分流中心会同本院审判监督部门重新审查认定一次。具体流程如下文图三所示。

图三：涉诉信访导入司法程序流程示意图

（二）建立公正、透明、高效的涉诉信访处理程序

涉诉信访的处理程序包括“诉”的处理程序和“访”的处理程序。《意见》指出，严格落实依法按程序办理制度，对已经进入法律程序处理的涉法涉诉信访问题，政法机关依法按程序在法定时限内公正办结。因此，笔者认为，根据《意见》的要求，对于“诉”，应当依照相关诉讼法及司法解释的规定处理；对于“访”，可以由立案信访部门的涉诉信访分流中心进行二次审查，进一步区分“已终结备案的访”和“未终结备案的访”。对于“已终结备案的访”，不登记、不交办、不通报；对已“未终结备案的访”，依案件性质移交各业务部门处理。同时，要在法院内部建立涉诉信访联络员制度，各业务部门都应当配备涉诉信访联络员，负责涉诉信访的衔接和反馈工作。要保护合法信访，依法处理违法信访，进一步规范涉诉信访秩序。对于违法信访的，要坚持教育和处罚并重，加强对违法信访人的法制宣传教育与批评劝导，引导信访人合法理性地表达诉求，对于采取各种极端手段闹访、借信访之名聚众闹事的，依法予以惩处。

图四：“诉”的处理程序示意图

图五：“访”的处理程序示意图

（三）建立涉诉信访的终结程序

1、明确标准

《意见》在提出建立涉法涉诉信访依法终结制度的同时，也提出了健全国家司法救助制度的要求。因此，设立涉诉信访终结标准既要考虑司法程序是否已经穷尽，也要考虑是否有对信访人进行司法救助的必要，还要考虑稳控措施是否落实到位。综上，笔者建议，涉诉信访的终结标准可以界定如下：司法程序已经穷尽，信访人的合理诉求已经依照法律规定得以解决，信访人不合理诉求已经依法予以驳回，且无实际生活困难需要解决，经解释疏导教育并落实稳控措施后，信访人仍拒不接受，反复缠访、闹访的，则可以予以终结。

2、规范流程

首先要明确决定涉诉信访终结的机构。笔者认为，可由作出生效裁判的上一级法院进行审查终结。之所以要作这样的简化规定，理由主要有：（1）我们不应过于迷信高级法院以及最高法院，否则会使上层法院忙于应付处理涉诉信访问题，从而弱化了其指导功能。（2）要认真贯彻法律规定的上级法院与下级法院之间的指导与被指导关系，将涉诉信访社会矛盾的化解重心定位在基层。并且从公信力上来讲，并非法院层级越高，公信力就越强，所以应当对决定涉诉信访终结的法院级别进行一定限制。

综合各方面因素，笔者建议涉诉信访终结的流程可以按照一审法院申报，二审法院初步审查，二审法院的上一级法院二次审查的模式设计。如果二审法院为最高法院，则最高法院经审查后即可作出涉诉信访终结的决定。此外，对于一些疑难复杂案件，在作出决定前可以组织听证。涉诉信访案件终结后，信访人继续信访的，则只采集身份信息，不再登记、交办、通报，重点是做好对信访人的教育、解释和疏导工作；信访人继续采取极端手段缠访、闹访的，可依法严肃处理。具体流程如下图所示。

图六：涉诉信访终结程序示意图

（四）建立和完善相关配套制度

一个制度需要以其相关的配套制度作为该制度运行与发展的基础，从而使得该制度能够长久持续地运行与发展。涉诉信访程序的运行和发展也有赖于与其相关配套制度的支持。笔者认为，我们目前迫切需要建立和完善以下几个涉诉信访程序的配套制度：一是要加强涉诉信访的立法工作，确保涉诉信访工作有法可依。二是要建立涉诉信访终结的说明理由制度，确保信访人息诉息访。三是要建立涉诉信访终结的公示制度，确保当事人合法的信访权不被侵犯。四是要进一步完善司法求助制度，注重涉诉信访处理工作的人文关怀，促进社会和谐稳定。五是建立和完善违法信访的惩戒机制，规范涉诉信访秩序。六是要建立和完善涉诉信访终结后的稳控机制，维护社会和谐稳定。七是要进一步完善司法责任制，严格落实法官办案终身负责制。八是要加强涉诉信访工作信息化建设，建立健全传统来信来访、网上接访、远程视频接访、12368电话接访一体化的涉诉信访办理程序，方便群众表达诉求，真正做到便民司法。九是要加强与党政人大信访部门、其他政法机关信访信息共享平台建设和协作机制建设，实现信访信息共享，加强协作配合。

结 语

当前，涉法涉诉信访改革正在如火如荼地进行。然而，要突破涉诉信访的现实困境，仅仅凭借实体法的完善是远远不够的，还必须要有相关程序的支持。相应地，涉诉信访改革的内容也包括实体改革和程序改革。我们必须要摒弃“重实体、轻程序”的错误观念，不仅要重视涉诉信访工作的实体正义，更要重视其程序正义。在改革的过程中我们也要严防出现重实体改革，而轻程序改革的现象。我国的涉诉信访改革是一项牵一发而动全身的系统工程，不仅需要其他一系列配套的改革措施作为支持，还需要我们转变当前的某些思想观念。在具体的制度构建上，我们不仅要注重构建和完善涉诉信访程序，也要注重相关配套制度的构建和完善。唯有如此，才能真正让正义以人们看得见的方式得到实现。

                             作者单位：临海市人民法院