温岭法院课题组

 

   非诉行政执行是指公民、法人或其他组织等具体行政行为的相对人在法定期限内对具体行政行为既不起诉又不履行，行政机关依法申请人民法院强制执行的制度。近几年来，温岭法院受理的非诉行政执行案件数量呈井喷式增长的态势，已接近民商事执行案件的一半。虽然法院在市委、市人大、市政府的大力支持下，为执行非诉案件内挖潜力，外求合力，做了大量力所能及的工作，但是执行完毕率依然比较低，法院承受的压力也越来越大。如何有效破解非诉执行案件数量激增而执行完毕率较低这一矛盾，是摆在我们面前不容忽视且亟待解决的实际问题。

一、        非诉行政案件“执行难”的概况

（一）大量案件涌入法院

自《中华人民共和国行政诉讼法》正式实施（1990年10月1日起实施）至2003年的14年间，温岭法院受理并裁定准予执行的非诉行政执行案件共计3525件，平均每年不到252件。而2004年至2006年的3年间，非诉行政执行案件呈井喷式增长态势，共受理并裁定准予执行4173件（不包括因准予执行裁定无法送达被执行人而无法进入执行程序691件），平均每年高达1391件（见图一）。另外，据台州中院统计，2004年至2006年，台州9个基层法院受理并裁定准予执行的非诉案件共计11292件，其中温岭法院就占了37％，远远多于其他基层法院。（见图二）出现上述状况，一是与行政机关的行政处罚案件数有关，一般行政处罚多的县（市、区），法院受理的非诉行政案件也会水涨船高。（见图三）二是与法院的立案、审查模式有关。我们认为第二点是主要原因，会在第二部分作详细分析。

（图一：2000年－2006年温岭法院准予执行的非诉行政案件数量。单位：件。数据来源于本院司法统计。)

（图二：2004-2006年台州各基层法院准予执行的非诉行政案件数量。单位：件。数据来源于台州中院行政庭。）

（图三：2006年台州各县（市、区）行政处罚案件数。单位：件。数据来源于台州市法制办。）

（二）绝大部分案件无法执行完毕

 因案件基数庞大、执行难度较大，多年下来，裁定准予执行但没有执行完毕的案件居高不下。仅仅2004年至2006年的3年间，就有3903件没有执行完毕，法院执行完毕的只有270件[1]，执行完毕率仅为6.17％。在未执行完毕案件中，土地行政处罚类案件高达3086件，占79.1％。从数字上分析，主要有两方面原因：一是该类案件基数最庞大，达3099件，占了74.26％；二是该类案件执行完毕率最低，仅为4.19％。此外，计生、建设规划、公路稽征等类型的未执行完毕数也相对较多，均在170件以上。（见图四）。

 

（图四：2004年-2006年温岭法院执行的各类非诉行政案件情况。数据来源于本院司法统计。）

二、非诉行政案件“执行难”的具体原因

 非诉行政案件“执行难”，本质上是行政执法难在司法领域的集中表现，而行政执法难的出现与蔓延从根本上讲是社会转型期行政管理未能及时跟上时代步伐的结果。众所周知，进入社会转型期，政府在经济规律前面不得不让位于市场，管得不仅比以前少，而且管理方面也要求其不能单以政策、指令、命令来作为，而是必须有法可依、有章可循。在此同时，公民的权利也在法律上得到确认与保障，公民具有了对政府行为包括具体行政行为和抽象行政行为的责问、监督的意识与能力。当行政执法主体执行法律、法规时，自然就会遇到民众及社会各界的监督，处理稍有不当就会很容易衍生为行政执行难。而行政机关在遭遇执法难时，为了转嫁行政机关与相对人之间的矛盾，将比较复杂的纠纷通过申请法院强制执行的方式推给了法院。从某种角度上讲，这种做法就不失为一“良策”，但也恰恰反映了法院非诉执行的难度之大。行政机关每年作出近20万件行政处罚，大部分自动履行，最后申请法院执行的不到1％，但这些案件往往都是比较棘手的难案、骨头案，执行难度不言而喻。具体而言，非诉行政案件“执行难”，主要有以下三方面的原因。

（一）执行内容层面

非诉执行案件就执行内容而言，有对金钱的执行，比如罚款、征收社会抚养费、追缴养路费等，有对建筑物、构筑物的执行，比如拆除违法建筑、没收违法建筑等，也有对行为的执行，比如责令停止生产等。责令停止生产的执行难主要不是体现在执行内容层面，下面，着重就金钱类案件和拆除类案件在执行内容层面的执行难作一剖析。

一是金钱类执行案件有“三难”，即“被执行人难找，执行财产难寻，应执行财产难动”。“被执行人难找”指被执行人长期外出，流动性大，居无定所，以致执行人员四处寻找，无功而返。在调研中，我们发现在非诉执行中，后两难更为突出。

1.执行财产难寻。一般而言，进入执行程序而不能及时履行交纳金钱义务的被执行人，要不对财产予以先行隐匿，要不经济相对困难暂无履行能力，致使法院很难找到可以执行的财产。比如，征收社会抚养费案件大部分发生在温岭市的城南镇、滨海镇等经济相对落后的农村地区，主要表现为当地经济较困难的男青年与外来女未办理结婚登记而违法生育。该类案件的被执行人本身就经济困难，加上结婚以及生育小孩的花费，很多人已经负债累累，法院基本上很难找到可供执行的财物。

2.应执行财产难动。由于温岭市的城市化水平不高，农村人口仍占大多数，大量的被执行人是农民，大量的被执行财产是农民住宅，而依照有关法律规定，农村宅基地使用权不能进入二级市场。这致使80％以上的农民住宅被查封后处于闲置状态，即使拍卖成功也无法办理过户手续，成为“三难”现象中最突出的一大难题。

二是拆除类案件实施强制措施难。拆除类案件涉及到国土、规划、水利等多个部门，其执行强度大主要体现在“一高一长”上。

1.技术要求高。需强制拆除的违法建筑物基本上是钢筋混凝土框架结构，有些还是高层，拆除时需有较强的专业知识，否则极易造成房塌人亡的恶性事件。有些行政处罚内容应拆除的违法建筑物与合法建筑物是一个整体，而现代建筑物又不是一块豆腐，可任意切割。因此，一旦强制拆除违法建筑物，在技术上无法确保与之成为整体的另一合法建筑物定不会受到损害。这样，法院一边要对被执行人的违法建筑物进行强制拆除，一边就要承担损害被执行人（或案外人）的合法建筑物的国家赔偿责任。

2.执行周期长。拆除违法建筑物，往往不是一天两天可以完成。如果遇到技术性强的案件，既要考虑拆除时对整体部分的房屋的钢筋混凝土框架结构的不受影响，又要考虑拆除时保证周边群众的生命、财产安全，所需时间更长。如温岭市建设规划局申请温岭法院强制执行的温建规罚字（2001）132号规划违法处罚决定等3件案件，其执行标的为拆除被执行人潘玉富等3户各一间五层楼房的第三层至第五层的违法建筑物（保留第一层和第二层）。根据专业技术人员测算，整个拆除需15个工作日，每日需出动警力80—100人。这样旷日持久的执行，更是案多人少矛盾本身就已很突出的法院无法承受的。

（二）执法环境层面

一是当事人存在从众心理。法律法规不被少数管理相对人自觉遵守，耳闻目睹法律法规被践踏的现象时有发生，自觉遵守的人，没有因为这是应该做的感到光荣，反而感到被愚弄，感到心酸，遵纪守法的积极性荡然无存。一旦自身遇到违法行为被查时，就不去想如何改正，而是纷纷效仿找关系说情，或者干脆耍横，无理取闹，不支持、不配合。

二是当事人的对抗性强。在行政机关申请法院强制执行的非诉案件中，大多数为土地违法、建设规划违法、水利违法案件。在这几类案件中，行政机关申请法院强制执行的标的物，一般均为建筑物，有许多是村级用房、重点骨干企业厂房和群众的住宅。强制拆除这些建筑物，与被执行人的切身利益有着重大冲突，故与执行法院的对抗性极强，而且易获得周围群众的同情来共同对抗法院执行。此外，一些行政机关管理和处罚存在很大的不平衡，在某种程度上又加剧了执行法院与当事人之间的对抗性。法院在此种状况下实施强制执行，被执行人的对抗抵触情绪明显，认为政府处罚不公，法院执行不公。但如果法院不予执行，又违反了对非诉行政案件审查合法后就应当执行的要求。法院因此陷入不强制执行没有理由，强制执行又不现实的两难境地。

三是基层组织配合不力。非诉执行案件的顺利执行，离不开当地基层组织的支持和配合，但是由于非诉执行案件涉及面广，有许多案件的被执行人或利益相关者本身就是当地的重点企业、村委会、村干部以及人大代表、政协委员。在有些地方，行政违法行为已成为“常态”，据了解，在温岭的有些行政村，80％以上的农户存在违法用地。在这种情况下，基层组织配合不力似乎是“应有之义”，更有甚者，一些基层组织的负责人会千方百计寻找借口拒绝协助，为被执行人通风报信，甚至煽动群众抗拒执行，更使执行人员无技可施，败阵而回。

 （三）执行法院层面

一是立案、审查模式有待完善。大量非诉案件涌入温岭法院，主要是与法院的非诉行政案件的立案、审查模式有关。目前，具有代表性的立案、审查模式主要有三种：一是以执代收；二是一般不予受理；三是一般予以受理并准予执行，温岭法院即采取该模式。据最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第八十七条的规定，法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理。法律、法规规定既可以由行政机关强制执行，也可以申请人民法院强制执行，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院可以依法受理。温岭法院在审查立案时不仅放宽了审查标准，而且对于本身具有强制执行权的行政机关提出的申请，一般也予以受理。法院立案受理后，由行政审判庭组成合议庭在30天内对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定。由于法院行使的仅仅是形式上“卷面无错误”的书面审查，对申请执行的具体行政行为审查不到位或者流于形式的现象比较常见，以至绝大部分案件准予执行。据统计，温岭法院对受理后的非诉行政案件基本上都裁定准予执行，准执率高达95％以上。事实上，采取前两种模式直接受益的便是法院，可以在某种意义上一劳永逸地解决法院非诉行政案件执行难的问题。因此，这样的法院不在少数，而且一般是在当地权力机关的认可、支持下进行的。采取第三种模式的法院虽然全力支持行政机关依法行政，但因为基本上放开了立案的口子，以至有大量的非诉行政案件涌入，法院因力不从心而深陷“执行难”的泥潭。

二是案多人少矛盾突出。目前，温岭法院仅有执行干警31人（其中执行局19人），担负着全市的执行工作。执行工作本身的任务就很重，执行干警每年需执行民商事案件以及刑事附带民事等案件约3000多件，再加上每年1000多件非诉行政执行案件，警力确实捉襟见肘，难以为继。如这些案件要件件执行完毕，不要说30多名执行干警，就是全院150多名干警不干其他工作，全力以赴搞非诉执行也难以胜任。

三、非诉行政案件“执行难”的危害

（一）影响社会和谐

1.大量的非诉案件得不到有效执结，以致违法建筑屹立不倒、违法生产持续进行。据了解，违法建筑大多房屋简陋、粗糙，质量没有保证，对使用人的生命财产安全构成了严重隐患。由于没有统一的规划，缺乏配套设施,垃圾、臭水甚至粪便不能集中处理，卫生环境极为恶劣，很容易引发各种疾病尤其是传染病。此外，责令停止生产的企业在没有改进生产设备的情况下偷偷摸摸地生产，对周围环境的破坏十分之大，严重影响了周围群众的生活质量。群众对此反响很大，极易引发群体性纠纷。

2.同类案件的处罚不平衡，极易诱发不稳定因素。无论是对金钱的执行，对建筑物、构筑物的执行，还是责令停止生产等，都存在执法不平衡、同责不处罚、同责不同罚的情况。最突出的表现便是在拆除的非法建筑仅有几步之遥的地方就有同样的非法建筑存在，且占用土地面积远大于受到拆除的非法建筑，但却未受到拆除；有的地方有成片的非法建筑，但仅处理了几家。这极易促使那些已经受到处罚的被执行人心理不平衡，造成群众之间矛盾增多，人际关系紧张、恶化甚至相互交恶。已经受到处罚的被执行人还会认为政府、法院执法不公并导致干群关系的恶化。尚未受到处罚的被执行人会对不受处罚抱有幻想而对法院的执法行为采取抗拒措施甚至不惜暴力抗法。

（二）阻碍依法行政

非诉行政执行是法院对行政机关做出的具体行政行为的强制执行。非诉行政案件执行难，实际上意味着政府作出的具体行政行为有如一张空头支票，被执行人仅仅是受到行政机关在书面上的否定性评价，并没有受到实质性的处罚。这会被当事人理解为“执法必严，违法必究”在一定程度上仅是一句口号式的空话。然而，“执法必严，违法必究”是依法治国的基本要求，执法必严要求执法机关和执法人员严格依照法律规定办事，坚决维护法律的权威和尊严。违法必究，就是要严格追究违法行为人的法律责任。执法不严、违法不究，不但会使受到侵犯的合法权益得不到法律保护和救济，使被破坏的社会关系和社会秩序得不到恢复，而且还会损害法律的威严，使法律失信于民，甚至会在一定程度上助长公民的违法动机，提高行政执法的难度和成本。在实践中我们也发现，有的违法用地者就是看到很多人都在违法用地而没有多少人受到处罚，于是在巨大的经济利益面前抱着“赌博”的心态抢建、偷建违法建筑。

（三）加剧法院压力

按照现行模式，非诉行政执行案件皆以法院的名义作出，并由法院组织实施强制执行，这一做法让法院背上了沉重的包袱。大量的案件因客观原因得不到有效执结，进一步把法院推向了各种矛盾和冲突的风口浪尖。有的行政机关认为，既然案件已移交到了法院，若执行不了，就是法院执行不力。如2006年10月17日《经济参考报》报道，国土资源部有关专家在其官方网站提出，一些地方法院的不作为是造成大量违法用地查处不力的重要原因。有关被执行人因强制执行往往会使其失去既得利益而千方百计动用各方力量阻止法院执行，更有甚者，在法院强制执行时，被执行人会煽动周围群众抗拒执行。有关利益相关人因案件到了法院仍执行不了而对法院横加指责，甚至会通过上访、纠缠、自残等方式向法院施压。

然而，根据《人民法院组织法》，人民法院工作的重心应该在审判工作上,不应该把过多精力消耗在非诉行政案件的执行工作上。非诉行政执行案件的数量大,不免会影响到人民法院的审判工作,一方面造成许多已经起诉的案件得不到及时的审理和判决，另一方面导致法院案多人少矛盾更加突出，进一步加剧了法官的工作压力，严重影响其工作积极性。据了解，我省有的基层法院在双向选择时出现了反常的现象，审判、执行等业务部门成了法官心目中的“冷门”，而一些压力较小的综合部门反倒成了“热门”。

四、治理非诉行政案件“执行难”的对策与建议

非诉行政案件“执行难”，已引起温岭市委、市政府的高度重视。今年以来，市委、市政府多次组织集中执行，既攻克了一批难案、老案，又营造了声势，在一定程度上缓解了“执行难”。但是，非诉行政案件“执行难”并没有在根本上得到解决，今年上半年，温岭法院又新收了546件非诉案件。我们认为，破解非诉行政案件“执行难”，要在党委的统一领导下，按照“堵住当前，清理过去，着眼将来”的要求，行政机关和人民法院各司其职，通力协作，在加强源头治理、强化行政强制执行以及创新执行机制方面下足工夫，才有可能在现行的法律框架下有所作为，取得法律效果和社会效果的有机统一。

（一）加强源头治理

行政违法案件，如土地违法、规划违法类案件，其违法行为都有一个开始到完毕的较长过程，违法建筑物所在地的镇（街道）、村（居）对违法行为具有掌握第一手违法信息的优势。如果在违法行为刚发生时，基层干部能及时制止并进行教育，就能防止“生米煮成熟饭”的现象，不但能降低以后的行政执法成本，也能大量降低进入司法执行程序的案件来源。所以，需要充分发挥镇（街道）、村（居）的优势，加强对行政违法案件的前期预防和治理工作，切实做到“发现得了、发现得早、处理得好”，尽可能将行政违法行为处置在违法行为的初始阶段。

为了强化行政机关源头治理的意识和能力，一方面，市委、市政府要把预防和制止行政违法案件的发生，建立完善的行政违法监察网络作为对镇（街道）、村（居）综合治理年度考核的内容，并细化到具体主管部门和责任人员，充分发挥基层行政力量的能动性，尽量减少行政违法行为的发生。另一方面，法院也要强化司法审查功能，严把案件审查关和实体审查关。在立案审查时，对行政机关有强制执行权但在行政程序中未依法履行职责或者没有采取有效强制措施的，人民法院不予受理；对行政机关没有强制执行权而申请法院强制执行的，要严格按照行政诉讼法及其相关司法解释等有关规定审查立案，对不符合受理条件的案件，如具体行政行为不具有强制执行内容，或虽有执行内容但客观上法院无法执行的等，裁定不予受理。在实体审查时，严格掌握“明显违法”的审查标准，对于具体行政行为超越职权，行政主体不适格、没有依法送达等，要依法裁定不予执行；对于具体行政行为合法但确实有不宜执行情形的，可以暂缓作出准予强制执行的裁定。

（二）强化行政强制执行

从依法行政的角度来看，行政机关主动实施强制执行措施符合立法原意。如《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定，“……（县级以上人民政府土地行政主管部门）责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。……”这一规定，实际上已经赋予了土地行政主管部门一定的直接执行权，只要依法作出了限期拆除的处罚，若违法者继续施工，土地行政主管部门就可以采取一定的强制措施。而且，对于行政机关强制执行权，一些地方性法规、规章、规定已有更为明确的规定。如上海市人大常委会在1999年6月1日通过的《上海市拆除违法建筑若干规定》第五条中规定：“当事人未在限期内拆除违法建筑的，可以申请市或者区县人民政府组织强制拆除”。2001年1月9日苏州市人民政府令（第13号）《苏州市拆除违法建筑实施办法》第九条规定：“当事人在规定期限内不自行拆除违法建筑的，市规划行政主管部门会同区人民政府和有关部门报市人民政府领导批准后组织强制拆除”。此外，中共玉环县委、玉环县人民政府于2005年6月9 日出台的《关于玉环县整治违法用地违法建设处理意见（试行）》第五条就规定：“国土、建设规划行政主管部门及镇、乡人民政府发现违法用地和违法建设的，有权责令建设单位或个人立即停止建设，责令施工单位立即停止施工。继续违法建设或施工的，可采取强制措施予以制止，并拆除违法建设的建筑物、构筑物或其他设施”。

据了解，目前温岭有行政执法人员4535人，比起法院执行局寥寥19名执行干警来优势不言而喻。因此，这些行政执法机关更应该依靠自身的力量，及时作出具体行政行为并在法律法规规定的范围内主动实施强制执行措施。比如，对于违法用地、违法建设案件，国土、建设规划行政主管部门及镇、街道对新发现的“两违”行为要立即予以制止，能拆除的当场拆除；一时拆除不了的，要拍照取证，登记造册，发放停建通知书，并在若干日内组织拆除。

（三）建立非诉行政案件委托行政机关执行制度

通过源头治理和强化行政强制执行，可以减少进入司法程序的非诉行政案件，但是，每年仍会有一些新案进入法院，再加上过去积存的数千件未执行完毕案件，法院仍然存在超负荷的状态，实际执行效果也不会理想。所以，可以考虑建立非诉行政案件委托行政机关执行制度，即法院在审查非诉行政案件的强制执行申请并作出准予执行的裁定后，将适宜由行政机关执行的具体事项，委托给行政机关具体实施的制度。

关于具体理由，主要有以下五点：一是理论层面。非诉行政案件执行可以分为两个阶段：审查阶段和实施阶段。在审查阶段，人民法院通过行使司法权对申请执行的行政行为的合法性进行判断，并裁定是否准予强制执行。而实施阶段则是人民法院行使具有行政权性质的执行实施权的阶段。按照权力理论，司法权具有被动性、中立性、终局性的特点，具有专属性，不可转授；而行政权具有主动性、单向性的特点，具有转授性。因此，执行实施权在理论上不存在禁止委托或转授的限制，完全可以委托给法院以外的主体行使。二是价值层面。非诉行政执行制度设立的初衷在于兼顾保障人权和保证行政效率。采取经法院审查，然后委托行政机关执行的模式，即可以通过阻止违法的具体行政行为进入执行过程的形式，来达到保障行政相对人的合法权益不致因其未提起诉讼而受到违法具体行政行为的侵害，又可以简化程序，确保在较短的时间内，使用较小的成本，有效完成合法具体行政行为的强制执行。三是技术层面。如前文所述，行政机关的执法力量远远强于法院，由行政机关具体负责强制执行，较为切合实际。而且非诉执行涉及诸多行政管理领域的专业知识和技术，而这些知识和技术恰恰是法院所欠缺的，由行政机关具体负责执行，可以有效规避上述问题。四是域外经验层面。为了提高行政效能，世界上绝大多数国家和地区采用行政机关自行强制执行模式，即行政机关集行政决定权与执行权于一身。在我国现行法律框架下，建立委托执行制度，可以在一定程度上强化行政机关的强制执行，从而提高行政效能。五是本土实践层面。2006年温岭市委、市政府组织开展的“两违”整治活动成效明显，据各镇（街道）上报的数据，期间共执行完毕了1861件非诉案件，而实际上“两违”整治所采取的工作模式就是法院裁定准予执行，政府及其有关部门组织实施，这一点已具备委托执行的基本特征。此外，也有一些法院先行一步，开始明确实施委托执行。如温州市中级人民法院出台的《办理拆除违法建筑物非诉行政执行案件若干问题的规定（试行）》就对委托执行作出了专门规定。

 关于委托执行具体如何操作，主要有以下设想。一是程序方面。（1）需要委托执行的非诉行政案件，在行政审判庭作出准予执行裁定，并依法送达裁定书后，移送立案庭登记备案。（2）执行实施的启动，由申请强制执行的行政机关提出具体的强制执行实施预案。执行局审查后，办理立案手续、向被申请人发出强制执行通知书或者发布强制执行公告。（3）强制执行通知书或者公告期满后，被申请人仍未自动履行的，执行局应当及时出具委托函，委托行政机关实施强制执行。委托函应当提出明确的执行要求。(4)行政机关应当按照人民法院裁定准予执行的行政决定和委托函的要求以及执行局审定的强制执行实施预案，实施强制执行。(5)行政机关受托实施强制执行过程中，法院执行局一般应当指派2名以上执行干警到场监督，督促行政机关依法实施。二是工作要求方面。（1）受托实施强制执行的行政机关，应当摸准案情，制订预案，严密组织，依法实施，文明执行，自觉接受法院监督，不得超越委托权限，不得滥用委托执行权。（2）行政机关受托实施强制执行过程中，需要采取查封、扣押、强制迁出房屋、强制拆除等强制措施的，由在场的法院执行干警办理法律手续后，依法实施。需要采取拘留措施的，经在场的法院执行干警同意后，行政机关可以对妨碍执行的违法行为人先行实施强制传唤。（3）对重大、复杂非诉行政案件，或者预见到可能发生暴力抗拒执行的案件，受托实施强制执行的行政机关应当事先通知公安机关、基层政权组织予以协助，没有当地公安机关协助的，不得实施执行。(4)对因不服行政决定而对抗执行的，行政机关必须做好被执行人的思想工作，经说服教育，被执行人仍对行政决定不服的，一律停止执行。

此外，鉴于非诉执行案件量大、同类型多的特点，在今后的工作中，可以由市委、市政府适时组织有关行政机关、法院开展专项集中执行活动。通过集中执行，攻克一批具有典型示范意义的难案，起到执行一件教育一片的效果，在全市营造有利于非诉执行工作开展的社会环境，促使更多的当事人自觉履行。

 

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[1]不包括2006年全市违法用地违法建设综合整治时，温岭市政府组织执行并完毕的非诉案件。