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执行机构改革的合理构想

 

执行机构改革的合理构想

 

王选评

 

司法改革正在不断深化中,人民法院的员额制改革在社会上有很热的关注度。然而相对于审判机构改革之如火如荼,执行机构改革似乎少了些热度。这并不意味着执行机构设置不存在着问题。相反,民事执行普通存在着执行难的问题。执行难,是困扰人民法院工作的一个大难题,也是社会各界广泛关注的一个问题,也是人们对我国审判机关裁判执行状况的公认评价。近年来,随着社会经济的低迷,执行案件连年递增,执行难问题更加突出,危害更加明显。执行难的原因是多方面多层次的,其中一个重要原因是法院内部执行机构设置存有弊端。执行机构如何设置的问题其实是民事执行权如何配置的问题。民事执行权是一项特别的权力,不同于司法权与行政权,民事执行权的合理归属决定着民事执行的效率与成效。只有执行机构的合理设置,才能全面提高民事执行的效益,发挥民事执行维护社会公平正义的功能。

一、民事执行权的性质分析

(一)关于民事执行权的性质各种学说

民事执行权究竟是司法权还是行政权,或兼有二者性质,理论上对此颇有争议。但是总结起来,主要有以下几种观点:

(1)“行政权说"。此观点认为,执行权属于行政权,因为它符合行政行为的命令性、强制性、确定性、主动性等特点。持此种观点的人认为“执行行为的性质是行政权,故而不应该由法院来负责执行案件",应该将民事执行权从法院中分离出去,交由专门的行政机关或者司法行政机关,由此建立新的执行体制。

(2)“司法权说"。此观点认为,执行权属于司法权,民事执行权在本质上还是属于司法权的范畴,民事执行权来源于司法权或人民法院对执行依据的司法审查权。民事执行权是人民法院审判权必不可少的一部分。

(3)“独立权力说”。此观点认为,“民事执行权在属性上既不是纯粹的司法权,也不是完全的行政权,而是一种相对独立的国家公权力,独立性是民事执行权的本质属性”。

(4)“非独立权力说”。此观点认为,民事执行权既不是司法权,也不是行政权,不能独立存在,性质是模糊的,如有的学者就主张 “从形式与内容看,民事执行权应是界于司法权与行政权之间的一种权力,它不是一种纯粹的司法权,也不是一种纯粹的行政权,而是处于两者之间一种边缘性权力。”

民事执行权与行政权、司法权密切相关,正确理解司法权和行政权以及民事执行权与两者间的关系是正确定性民事执行权的一个路径。

(二)民事执行权与行政权及司法权的关系

行政权是国家依法管理内政和外交的一种支配力。行政权的主要特点为单向性、强制性、主动性、非终局性、层级管制性等。民事执行权与行政权在单向性、强制性、层级管制性等方面具有很多相似性。但是,民事执行权与行政权也有着明显的区别:一是在启动上,具有被动性,民事执行依照当事人的申请而启动程序;二是民事执行权具有终局效力,民事执行受执行依据的既判力约束;三是虽然上下级执行机构之间具有行政性质,但是在机构与机构之间,每一执行机构都独立地行使职权。

司法权是国家依法适用法律的权力。司法权的主要特点为被动性、独立性、中立性、终局性、专属性、专业性等。民事执行权与司法权在独立性、被动性、终局性等方面有着很多相似性,但是两者的区别也非常的明显,主要表现在:一是民事执行具有单向性,依据申请执行人的申请对被执行人采取执行措施;二是民事执行并非完全的中立性,民事执行倾向于为申请执行人实现债权。

民事执行权并非行政权也并非司法权,民事执行行为兼有司法行为和行政行为两方面的特点,并且笔者认为民事执行的行政权更为浓重。然而,民事执行权不能成为一项独立的国家权力,只应被看作体现国家强制力的一项附属权力,可以为任何具有特定权力的国家机关享有。笔者支持的观点是“非独立权力说”,民事执行权既不是司法权,也不是行政权,不能独立存在,是处于两者之间一种边缘性权力。

(三)民事执行权的细分

如上所述,民事执行权兼有行政权和司法权的属性,不是单一性的权力,而是一种复合性的权力,是一种可细分的权力。对于民事执行权的构成理论,目前,国内理论界和实务界大都主张把民事执行权作进一步的细分,较为主流的观点有两种,即“两分学说”和“三分学说”。

(1) “两分学说"主张把民事执行权分为执行实施权和执行裁决权。执行实施权是指具体实施执行中有关强制措施的权力,如对被执行人财产的调查、搜查、查封、冻结、扣押、拍卖或变卖,对妨碍执行人采取强制措施等权力;执行裁决权是指对民事执行程序中有关执行程序和实体问题争议进行裁决的权力,如决定执行案件受理权,变更、追加被执行主体,审查、裁决案外人异议,审查、裁定中止执行或终结执行等权力。

(2)“三分学说” 主张民事执行权由执行命令权、执行实施权和执行裁决权三种权能构成。民事执行中发布采取调查和执行措施的命令的权力,称之为执行命令权;实施已发布的执行命令权力,称之为执行实施权;对执行过程中发生的争议进行裁决处理的权力,称之为执行裁决权。

笔者认为,民事执行权具有司法判断性质和行政强制性质,民事执行权应当采用“二分法”,不过笔者认为应该将民事执行权细分为执行裁决权和执行命令权这两种权能。之所以是执行命令权而不是执行实施权,原因为:民事执行的本质属性是国家强制性,民事执行权具有实施权是固有的、天然的属性,将执行权分为执行实施权不能反映出民事执行权强制性的特点。此外,民事执行权中的行政强制权能的本质属性是命令权,故民事执行权的强制属性应界定于执行命令权。

二、执行机构设置的现状及存在的问题分析

在我国民事执行工作的历史上,经历了由审执分立到审执合一再到审执分立的来回反复的不同阶段。现行的民事执行权由人民法院行使,人民法院设立执行局,执行局下设执行庭,执行工作具体由执行员负责,从执行程序开始到结束的各项工作,都由执行员亲自进行或者由其组织、主持。执行局内部还设有综合部门,行使执行依据审查、执行异议的裁决、执行力扩张的裁决、执行程序进程的控制等执行裁决职能。

我国现行执行机构的设置有其缺陷之处,具体表现在:

(1)执行体制不顺畅

长期以来,我国执行机构的设置,照搬了审判机构的模式,设置了相应的执行庭,执行管理体制不畅:在法院内部,执行工作条块分割严重,缺乏统一管理,各自为战,执行力量分散,未能有效形成合力。在法院之间,各级、各地法院自成一体,未能有效整合,因此导致实践中跨区域执行难度很大,委托执行也是形同虚设。

(2)执行权过度集中,自由裁量权过大

在民事执行过程中,执行措施的决定和实施,执行主体的变更和追加,执行方式方法的适用等等,均由执行员一人负责。执行权过度集中于执行员手中。由此产生的弊端是显而易见:首先,执行权过度集中容易导致独断专行,使得执行工作带有随意性,不利于执行工作的统一与规范;其次,执行员的业务能力有高有低,而承办人个人的失误对执行工作全局的影响就更为突出;最后,执行权过于集中也加大了腐败的风险。

(3)缺乏必要的监督机制和执行救济制度

笔者作为基层法院的执行人员,通过平常工作的观察,可以说执行人员基本都是秉公执法、公正廉洁的。但是,没有合理制度的约束,人是不可靠的。现行的强制执行法律制度对执行权缺乏程序意义上的监督制约机制,使执行权在行使过程中容易发生异化。此外,执行救济制度的不够健全也使得执行当事人的利益容易受到侵害,执行中可能产生的失误难以得到有效途径的纠正。 

三、民事执行机构设置的合理构想

(一)执行机构的归属——部分分离

关于执行机构的归属模式,主要有以下几种意见: (1)由法院行使民事执行权。从我国的法律传统和民事执行现状来看,由法院来行使民事执行权,还是最符合实际的。因为法院执行人员已经积累了很多的经验,民事执行效率更高,法院裁判执行程序中发生的纠纷也更便捷,但执行人员和审判人员在资格要求等方面应当有所区分;(2)设立专门的执行法院。有人主张在现行审判法院之外设立专门的执行法院,内设执行庭和执行事务审判庭,现行的法院不再行使民事执行权;(3)由行政机关行使民事执行权。有人主张民事执行权与刑事执行权的配置保持一致,将民事执行权配置给司法行政机关,由司法行政机关负责民事执行事务。也有人主张法院只管判决,而把民事执行权交由公安机关行使;(4)由法院和行政机关共同行使民事执行权。有人主张主张执行命令权从法院分离出去,分别设立各级执行机构,专门行使执行实施权,执行裁判权仍由法院行使。有人主张执行裁判权保留在法院,执行命令权交给政府行政机关行使。

笔者赞同第四种观点,将民事执行权的两权分离,民事执行裁决权交由法院行使,民事执行命令权交由独立的执行机构行使,主要理由有以下几点:

(1)执行裁判权是一种司法权,司法权具有专属性和专业性,将执行裁判权从法院中剥离出去,交由行政机关或者其他部门行使,明显不合理;

(2)将民事执行权部分中法院剥离,是有利于确保法院的中立形象的。法院的基本形象就是作为中立者对当事人的纠纷作出公正裁判,法院的裁判具有终局性,而民事执行只为了实现债权人一方的利益。由人民法院继续完全地行使执行权与法院的中立形象不相符合。另外,法院自审自执,如执行不到位会严重损害法院的司法形象,使法院裁判的权威性受到质疑;

(3)从分权制约的角度看,只有分权才能互相制衡,才能最大限度的保障公正。法院既行使民事执行命令权又行使民事执行裁决权,不利于执行分权的实现,使得法院民事执行的公正性受到质疑;

(4)如前文所述,笔者认为执行权是一种“非独立权力”,它是一种依附于司法权,但是带有很明显的行政权性质的权力。尤其是执行命令权,是一种行政性质较明显的权力,法院作为司法机关,来行使这种权力,是缺乏法理依据的;

(5)民事执行权的部分分离有利于完善执行救济制度。由法院既行使执行裁判权又行使执行命令权,如同法院既是运动员又是裁判员。这种体制对当事人或者案外人的执行救济权是不利的,民事执行的公正性不能得到有效的保障;

(6)将民事执行权中的民事实施部分,即执行命令权交由独立的执行机构来实施,有利于最大限度的整合内部及各个执行机构的执行力量,提升执行战斗力。效率与公正是民事执行追求的价值目标,两者之中,效率优先又是民事执行追求的首要价值目标。将民事执行交由行政性质的专门执行机构来行使,在执行人员与力量上有了更好的保障。

综上,笔者认为,执行机构改革应将执行裁判权交由法院继续行使,而执行命令权由专门的执行机构来实施。执行机构是一个具有行政性质的部门,是半独立于法院的机构,即在最高人民法院设立执行总局,省一级设立执行局、地区级设立执行分局、县一级设立执行支局,执行机构实现垂直管辖,不受地方政府机关干预,甚至与地方法院也保持相对的独立,上下级执行机构之间是领导与被领导的关系,最高的执行领导机构设立于最高人民法院内部。

(二)民事执行实施机关——执行局

1.执行局的垂直管理体制

笔者认为,建立独立的执行统管体制对优化执行机构配置,提高执行效果有其重要的意义。执行局的统管体制为上下级垂直关系,其机构设置以及人、财、物的管理与地方政府脱离。上级执行局统一调度下级法院的执行资源,为执行实施提供更加充分的资源支持,以提高资源的利用率,实现执行资源的优化配置;上级法院执行局可通过行使执行指挥权和协调权,充分运用提级、交叉执行、集中执行等手段抵制各种非法干扰,克服暴力抗拒执行,避免执行资源浪费,协调处理下级不同区域间执行机构的冲突;上级执行局可运用任免、考核、检查、评比等行政管理手段监督、制约下级法院执行局的执行工作,杜绝执行实践中的有令不行,久拖不执,久执不决的问题发生,建立起执行管理的长效机制,真正从根本上提高执行效率。

2.执行局的主要职能为执行实施

执行局应当具有直接受理执行申请的权力。权利人拿到法院的胜诉裁判或者领到相关生效法律文书后,即可以向执行局来申请执行,具体由与第一审人民法院同级的执行局或者与第一审人民法院同级的被执行的财产所在地执行局受理。受理执行申请后,执行局主要行使的是民事执行权中的执行命令权,即主要包括要求被执行人履行相关义务的命令,授权进行相关民事执行措施的命令,控制、处分性命令,以及拘留、罚款等处罚性命令。上级执行局还可以受理下级执行局执行过程中的拘留、罚款等复议事项。

此外,为进一步加强执行威慑力,提升执行效果,笔者认为,可以考虑将拒不执行判决、裁定罪的立案权限也交由执行局来行使,理由有以下几点:首先是执行机构更了解执行情况,更了解被执行人的状况,将执行立案权限交给执行局更有利于犯罪线索的收集、侦查工作的展开;其次,执行局直接侦查立案,移送检察审查,免去了与公安交接协调的过程,更有效率,加大了拒不执行判决、裁定罪对罪犯的打击作用;最后,执行局作为执行实施机构,如果拥有拒不执行判决、裁定罪的侦查立案权限,将极大地增强执行机构的威慑力,对敦促被执行人履行债务、制服“老赖”都是一把利器、一颗尖牙。

(三)民事执行裁判机构——法院执行裁判庭

执行裁判权是一种司法性质的权力,理应由人民法院来继续行使。执行局从法院分离后,原来的执行部门改为执行裁判庭,由有审判权限的执行法院来承办执行裁判案件。执行裁判庭是执行局的监督部门和异议审判部门。执行裁判庭的主要职能为执行裁决权,其中主要包括:

(1)程序性异议裁判权:一是对执行机关强制执行命令的异议。执行机关应当发出强制执行命令而不发出或者怠于发出,执行机关不当或者非法发出执行命令的,执行当事人及利害关系人可以提出申请;二是对于实施强制执行的方法的异议。如果被执行人或者利害关系人认为人民法院的执行方法不当,可以提出异议;三是对于强制执行时应当遵守的程序的异议。如果执行机关未按照法律规定程序要求履行必要的义务,执行当事人及利害关系人可以提出执行救济;四是其它损害合法权益的情形。

(2)实体性异议裁判权:一是案外人异议之诉,案外第三人对执行标的物主张有排除强制执行的权利的,请求裁判机关依法裁判;二是参与分配异议之诉,在参与分配程序中,未取得执行根据的债权人提出参与分配的要求后,其他债权人或债务人对此提出异议的,申请参与分配的债权人可以异议人为被告,提起参与分配异议之诉;三是分配方案异议之诉,执行局作出分配方案并送达各债权人和被执行人后,债权人或者被执行人对分配方案有异议的,有其他债权人或者被执行人对该异议提出反对意见的,异议人可以向法院提起诉讼;四是其它损害合法权益的情形。

(四)民事执行机关的人员配置——执行官的建立

1.民事执行裁判权仍由法院内的执行法官来行使

执行裁判权仍应当由法院来行使,法院内部成立执行裁判庭,执行裁判庭主要受理各种执行过程中的异议之诉,与普通的审判业务庭并没有太大的不同,人员配置自然也没有很大的区分。执行法官与普通法官无异。与普通业务庭的改革方向一样,未来的执行裁判庭由法官来审判,并且配有若干法官助理以及书记员。

2.民事执行命令权由执行局内的执行官来行使

执行局是一个行政性质的机构,那么执行局中的执行人员即执行官也是行政公务员。国外很多国家都设有执行官制度,值得我们借鉴与学习。成立专门行使执行命令权的执行局后,那么设立执行官制度也是水到渠成的事情。

执行官由执行局依据一定的条件独立向社会公开招聘,执行官须具有法律学位。执行官经过一定期间的法律培训和专业培训,可以由上级执行局任命为执行官。执行官应有自己独立的编制数,不再受制于法院的编制,这样可以保障执行力量的壮大,从而解决执行中的“案多人少”矛盾。如果说执行法官应当具备的专业素质主要是判断的能力,那么执行官应当具备的专业素质则主要是实施的能力。

    执行官主要承担的是执行命令权,任务是实现已为执行依据所确认的权利。权力的行使本身并不涉及执行当事人实体权利义务分配,而只是从事纯操作性事务,主动而迅速地采取执行措施以保障权利实现。执行人员在行使这些权力时充当的就是一个终端的法律执行者或命令执行者的角色。为防止执行官在执行实施过程中权力过大导致独断专行,可以在执行局内部成立实施小组,三四人为一组,分工合作,对执行局领导负责;也可以在执行局内部根据执行步骤分立不同的部门,每个部门负责不同的执行事务。

    结    语

司法改革正在如火如荼进行中,执行机构是司法改革不可或缺的一个部分。民事执行制度改革经历了许许多多有益的探索,民事执行制度的各项改革均与执行机构的设置有着密切的关系。然而,现行的民事执行机构设置仍存在着不少弊端。民事执行权作为一种“非独立权力”,不能完全交由行政机关来行使,完全交由法院行使也有其弊端。执行机构必须体现民事执行权的双重属性和分权制约原理,因而笔者认为应该将民事执行命令权交由相对独立的执行局来行使,民事执行裁判权仍有法院来行使,内部人员则分别配置执行官和执行法官。执行局实行上下级垂直统管,除执行实施之外,可兼有刑事立案权力。只有合理设置民事执行机构,才能全面提高民事执行的效益,发挥民事执行维护社会公平正义、维护市场经济秩序、维护社会安定的功能。

                        作者单位:路桥区人民法院

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