领导干部干预司法活动防范对策研究

——以法院为主体构建“阻断式”防干预体系

 蒋勤雷

一、领导干部干预司法活动的情形、界定及防范措施

（一）领导干部干预司法活动的情形

领导干部干预司法活动，插手具体案件处理，有的是出于小集体利益的考虑，有的纯粹为个人私利，也有领导干部为他人托请，或利益人借领导干部名义进行干预等，方式有直接的、间接的，总体可以按照干预的主体作以下分类：

1、以集体的名义进行干预

较为典型的是有关部门以发函的形式直接干预司法。例如2008年陕西省政府办公厅就一起矿权纠纷案件向最高人民法院发出一份《关于西勘院与凯奇莱公司探矿权纠纷情况的报告》事件。据有关媒体报道，这份“报告”向最高人民法院提出的几点意见和请求中，包括“西勘院与凯奇莱公司的合同勘查合同没有完成备案，没有实施，应属无效合同”；“省高院一审判决对引用文件依据的理解不正确”，“执行一审判决将造成国有资产严重流失”。同时，该报告中还有“如果维持省高级人民法院的判决，将会产生一系列严重后果”，“对陕西的稳定和发展大局带来较大的消极影响”这样的表述。

2、领导干部借公权力进行干预

较为典型的是人大、政法等部门借法律赋予的监督职责直接干预案件审理。例如湖南省10位人大代表联名向湖南省高级人民法院提出《关于提请湖南省第十一届人民代表大会依法督促湖南省高级人民法院依法、公正审理（2012）湘高法民再终字86号案的意见与建议》这份“意见与建议”，在简述案情后，对湖南省高院的法官提出了三点明确指示，一是驳回再审申请人的诉讼请求，二是维持株洲市中级法院的一审判决，三是由法院惩处申诉人并追究其责任。人大代表非法干预司法个案的情况日益严重，尤其是到了人大会议召开前夕和召开期间，一些代表总是以投反对票为威胁，对法院正在审理的个案非法作出明确的指示，甚至具体到应该如何判、判谁胜诉谁败诉等细节程度。这背后也不乏有关部门的领导直接或间接参与和指示。

3、领导干部直接出面干预。

这种情况在现实中非常普遍。无论是直接出于个人利益考虑还是接受他人的托请，一般直接对案件进行干预的情形不是很多，领导干部通常会以正常沟通的名义以打电话、邀请聚餐等方式过问相关案件的审理和判决情况，并向审判人员表述自己所站的立场。如果这位领导干部与审判人员存在旧领导与下属的关系，或者案件自由裁量权较大，甚至领导干部以“提拔”、“办事”等进行利诱，审判人员很容易被干预。在二三线城市更为典型的“熟人社会”中，需要“托人办事”的可能性太大了，以至于很多审判人员在这种情况下不得不“卖领导一个面子”。

4、借领导干部的名义进行干预

这种情形大多发生在官阶较大或身份较为特殊的领导身上，他们试图干预某个个案，既不能通过集体的名义，又担心直接出面会造成不便，就授意自己的秘书、司机或亲戚朋友，通过打电话、邀请聚会等方式了解案件的审理和判决情况，上述人员通常会不经意将授意领导的身份和意愿表述给审判人员，给其造成压力。当然，还有一些领导干部的家属，私自假借领导之名，通过干预司法活动为自己谋取利益。总之，这类干预司法的情形相比前面几类要隐蔽，处理起来也更棘手。

（二）领导干部干预司法活动的界定

    1、行为论

    行为论，判断的依据非常简单，就是领导干部实施了干预司法的行为。无论是以集体的名义将函件发出，还是通过电话或授意他人与法官进行沟通，表述自己的立场，只要实施了相关行为，就可以认定领导干部干预了司法。从加强领导干部队伍管理角度来看，采用行为论非常必要，但从实际效果来看，一些方式隐蔽的干预行为就难以被发现，且如果一概采用这种界定方式，对司法部门的压力也非常大。

2、影响论

影响论，判断的依据是领导干部实施了干预司法的行为，对案件的办理造成了实质性的影响。这种界定方式是最为直接且最有意义的，至少对公众而言，他们更在意案件是否实质性被公平对待，公正审理，至于在案件审理过程中，是否有人进行干预，法官是否受到压力，都不是他们关心的重点。

3、压力论

压力论，是介于上述两种论断之间的一种情形，判断的依据是领导干部实施了干预司法的活动，对办案人员造成了压力。这种界定方式对实践操作来说将会更受欢迎，毕竟司法活动的主导者是法官，领导干部是否干预司法活动，法官最有发言权。

上述三种情形，站在不同的角度，采取不同的标准，实施起来也各有利弊。笔者认为，针对以集体名义发函或者借助公权力进行干预的情形，应当采用“行为论”。一方面是这些干预方式相对较为严重，涉及的案件也都比较重大，群众关注度高，要求应当更为严格；另一方面针对这类通过发函、发文、联名等方式干预司法活动的情形，采用“行为论”也避免了这一界定方式对隐蔽的行为难以界定的不足。对于其他案件，原则上采用“压力说”，通过法官记录、举报等方式进行防范。同时，监督部门还可以采用“影响论”，通过监督案件实质性公正与否，倒查领导干部是否有干预司法活动、插手具体案件处理。

（三）现有的防范领导干部干预司法活动的措施

我国宪法、法院组织法、检察院组织法和诉讼法律明确规定：人民法院、人民检察院依照法律规定独立行使审判权、检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

在实践中，一些领导干部出于个人私利或地方利益、部门利益，无视法律规定，为案件当事人请托说情，对案件处理提出倾向性意见或者具体要求，甚至以公文公函等形式，直接向司法机关发号施令，不仅直接妨碍具体案件的依法公正处理，而且严重损害司法公信力。针对实践中的突出问题，十八届四中全会《决定》提出，“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度”和“建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度。”

2015年3月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，该项规定共13条，主要建立了司法机关对领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报制度，以及纪检监察机关对领导干部违法干预司法活动以及司法人员不记录或者不如实记录的责任追究制度。同日，中央政法委印发了《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》，该项规定共15条，针对性较强，一方面确要求司法机关办案人员应当拒绝内部人员干预、说情或者打探案情等不当要求，另一方面建立了司法机关内部人员过问案件的记录、通报制度，调查处理职责与程序，以及相关责任追究制度。

二、容易受到领导干部干预的环节分析

    严格来说，无论是庭审前、开庭过程中、判决后还是执行阶段，案件都可能在不同程度上受到领导干部的干预，并且干预程度会随着承办人员信息的明确化、案件结果的明朗化而越来越大。为了针对不同环节的干预构建有效的防范体系，笔者将案件办理过程中容易受到领导干部干预的环节作如下分析：

（一）庭审前

庭审前的环节主要包括两个阶段：一是案件受理前。在立案尚未采用登记制之前，不少当事人会为了能够尽快立案，或者在尚未达到立案标准的情况下通过“托请”等方式希望得以立案。在案件登记制后，这种情况基本可以排除。二是案件受理后。当一个案件被受理之后，当事人最先拿到的法律文书包括《受理案件通知书》、《举证通知书》、《应诉通知书》、《传票》等，其中《传票》的信息量是最大的，包含了案号、案由、承办人、开庭时间、开庭地点，有些还会包含书记员名字。在很多在司法公开方面做得较好的法院，当事人还可以凭借查询码对案件的进展情况进行查询，提交补充材料等。其实对案件的办理以及原、被告的实际需求来说，仅开庭时间和开庭地点就足够了，而承办人和书记员的名字早早地被公开，最不利的后果就是使领导干部直接干预个案有了明确的对象。有些法院为了做到所谓的司法公开，还会在这个阶段向双方当事人公开承办人的办公电话甚至手机号码，这些信息的公开不仅无助于案件的公平审理，反而在增添了法官工作量的同时增加了被干扰的风险。

（二）开庭过程中至判决前

从理论上来说，庭审过程是受到干扰比较少的，但在实践中，笔者却多次遇到当事人在感觉证据对其不利或诉求可能得不到满足的时候当庭“向外求救”。例如在一个简单的离婚案件中，原告方提供了多张被告与另一女子在一起吃饭、散步的照片，用以证明被告与该女子存在不正当男女关系这一事实，诉请判决离婚。被告对上述照片的真实性予以承认，但辩称与该女子仅为普通朋友关系。在笔者对该证据的关联性予以否认的时候，原告当庭便给某个“领导级别”的人打电话，哭诉案件审理对其不公，笔者多次阻止无效，只能暂时休庭。

庭审结束，若没有当庭判决，则至判决前的这个时间段是法官压力最大的，各种“打招呼”、“施压”大多在这个阶段，也最容易因干扰导致案件结果不公正。一审判决后，虽然也会有二审改判、当事人纠缠、信访等风险和情形，但相对来说法官的压力会少很多。

（三）执行阶段

    除了审判阶段，整个执行阶段都是领导干部干预司法活动的“重灾区”：从申请执行人角度，希望案件快速、高效执行完毕，恨不得执行人员查封冻结被执行人所有房产、车辆、银行账户，三天两头给予司法拘留十五天；而被执行人则刚好相反，通过各种手段逃避被执行，希望案件程序性终结，自己还能不上“失信名单”。因为与切实利益相关，除了领导干部，很多法院内部人员替人打招呼，也往往避开敏感的审判阶段，从执行阶段入手，因为这个阶段更隐蔽，可操作空间更大，监督也相对薄弱。

三、“阻断式”防干预体系价值和可行性

（一）“阻断式”防干预体系概述

结合案件审判执行的实际需要、群众对司法公开公正的要求、最大限度防止领导干部干预司法活动，就审判过程而言，以下几个要素是必须公开或为双方当事人知晓的：一是案件本身的相关信息，如案由、起诉状相关内容、证据等；二是与程序相关的信息，如开庭时间、地点、各环节时限要求、当事人权利、庭审过程等；三是与案件结果相关的信息，如庭审笔录、调解书、判决书等；四是司法公开要求的其他内容，如通过网站查询案件办理情况等。执行阶段大致也是如此。

相对应的，以下几个要素就属于不必公开或为双方当事人知晓的：一是承办人和书记员的姓名。在庭审开始前，法官会按照程序规定当庭宣布独任审判员/合议庭组成人员以及书记员的名字，而在此之前，知道哪个法官办理案件对案件本身是否被公平审理以及当事人的权利保障而言完全没有意义，而执行阶段则更是全程无需知道办案人员的名字。二是承办人的联系方式。现在很多基层法院为了做到尽可能的司法公开，便在案件受理阶段就将承办人联系方式对外公布，导致了承办人在一开始就频繁受到当事人无论是就案件程序性还是实体性问题的干扰。事实上，通过完善相关信息查询系统，优化对外窗口的服务功能，便能很好做到当事人与法官的沟通，也避免了无谓的干扰和个人信息泄露。三是案号。一名法官同期会办理很多案件，一名当事人有时候也会对应好几个案件，而作为案件专属的“身份证”，知道案号便能准确锁定一个案件。案号对于一般当事人来说，与普通的编号无异，只要能做到“一案一号”，能凭这个号码查询到自己案件的进程便足够了。但对于希望通过特殊途径干涉案件正常办理的人来说，可以从案号中知道案件的管辖法院、案件类别等，也能方便地通过案件信息查询系统获知更多其他信息。

综上所述，从从法院自身制度建设方面防范领导干部干预司法活动，插手具体案件处理，出发点就是尽可能阻断外界与法官的沟通渠道，建立“阻断式”防干预体系，在不背离“阳光司法”相关要求的基础上，区分时间段隐匿与案件正常办理无关的，诸如案号、法官姓名、联系方式等信息，配合庭审过程中信号屏蔽等技术手段，阻断当事人甚至法官在庭审过程中的对外联系，提高“当庭宣判率”的考核比重，促使案件更公平高效审结。完善法院内部的案件信息查询系统，做到有监督有限权，从而防范法院内部工作人员滥用职权干预具体案件处理。

（二）“阻断式”防干预体系的价值

1、最大限度降低法官受干扰的可能性

   通常认为，通过大力推进司法公开，最大限度地将司法过程、司法结果置于阳光下，一方面可以倒逼法官提升案件质量，另一方面破除司法神秘感，将司法置于社会公众视野监督之下，也是抵制外界不当干预的有效举措。包括错案责任终身追究制度，都被认为有着倒逼法官排除外在不当干预，独立行使审判权的作用。事实上，法官除了作为各种矛盾纠纷的调处者和裁判者，工作时间之外也是一个社会人，有自己的生活圈，有妻儿老小，要吃穿住行，要办的一百多个证一个也少不了。所以一味地给法官施压，让法官不顾一切、放弃一切地去抵御外界的不当干预是很难产生良性效果的。而适时适当地对法官予以保护，以釜底抽薪的方式阻断领导干部插手具体案件的处理，显然是能达到事半功倍的效果。

2、一定程度上保障法官的人身安全

法官作为国家审判机关的工作人员，因其独特的执法职务特征，不得不比普通公务员承受更大的安全威胁。 发生危害法官人身安全等事件的原因是多方面的，既有体制机制方面的原因，又有历史文化方面的传承，当然也有少数法官司法不公的原因。为加强法官职业安全，一些法院设立法官专用通道、加设安检设施、配强司法警察队伍，但这些措施保障的都是法官在工作时间的安全，出了法院，法官的人身安全往往难以得到保障。按照现在的制度，从案件受理开始，法官的姓名、联系方式就已经被公开，实践中也常常出现案件尚未开始审理，法官就被跟踪、威胁的情形，这种情况在执行过程中尤为明显。因此，在不必要的阶段对法官的姓名、联系方式进行保密，能在一定程度上保障法官的人身安全。

3、有利于案件公平高效审理执结

确保法官独立行使审判权，不受非法干预，既是对抽象公平正义的追求，更是实现高效社会治理的必备条件。而配合庭审现场信号屏蔽制度，提高当庭宣判率的考核比重，则更是有利于案件公平高效审理执行。一是可以实现司法公正。当庭宣判要求即审即判，使审和判都公开化，将整个审判过程都直接置于当事人和旁听群众的监督之下，当事人能及时地获悉判决结果，减少了开庭后当事人等从各方面影响法官对事实的认定、法律的运用，排除了司法不公在时间上的可能性，有助于实现司法公正。通过当庭举证、当庭质证、当庭辩论、再当庭宣判，整个过程没有给当事人传递是不是有人影响了判决结果的信号，排除了当事人对案件是否公正的合理性怀疑，当事人的心里感觉是公正的。二是可以提高司法效率。推行当庭宣判，法官在口头宣判后告知当事人在某个时间内领取裁判文书，逾期视为送达。这就减少了一些诉讼环节和程序，一定程度上解决了送达难问题。推行当庭宣判与案件排期开庭结合，使久拖不决案件从时间上不可能出现，能有效杜绝超审限案件的发生。三是使法官更审慎，从而让案件质量更有保障。当庭宣判要求即审即判，要在短时间内判断证据的真假，诉辩双方控辩正确与否，法官必须更慎重、有高度的责任感和工作积极性；当庭质证、辩论、当庭认证、宣判，保证了程序的公开，案件的质量也更高。

（三）“阻断式”防干预体系的可行性

1、与“阳光司法”的关系

随着法治意识增强，公众对司法知情权、表达权、参与权、监督权的呼声日益高涨。为了保障司法公正廉洁、提升司法公信、赢得公众满意，一系列与时俱进的阳光司法改革新举措，为“让正义以看得见的方式实现”，敞开了一扇便民利民的司法大门。最高人民法院发布《关于全面深化人民法院改革的意见》，明确提出必须依托现代信息技术，构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，增进公众对司法的了解、信赖和监督。到2015年底，形成体系完备、信息齐全、使用便捷的人民法院审判流程公开、裁判文书公开和执行信息公开三大平台，建立覆盖全面、系统科学、便民利民的司法为民机制。

笔者亦赞同阳光是最好的防腐剂，“阳光司法”与“阻断式”防干预体系不仅不相互冲突，反而是异曲同工。就目的而言，两者都是防止司法腐败，即“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。就群众需求和方式而言，“阳光司法”满足了群众对司法公开、公平、高效的要求，群众可以清楚地知道案件的审判流程、判决结果、执行情况，这些都是案件实质性的内容，即便更进一步公开，群众也是希望看到更透明的庭审现场，更详细的判决说理，更公正的执行过程。而“阻断式”防干预体系对外保密的只是法官的名字和个人信息，对群众而言，只要案件被公正审理，无论哪个法官办都是一样的，笔者有理由相信，任何一个期待案件被公正审理的人都只会把目光焦点放在案件本身上，而不是去纠结除了判决书之外的法律文书上是否出现法官的名字。

2、社会效应

从一定程度上讲，人民群众对法院是否满意，能够成为衡量和考量法院工作的一个强有力的指标。做到司法工作让人民群众满意，是法院工作的追求目标。因此，一项制度的推行能否获得群众的认可，其社会效应如何值得分析。应该说，目前群众对法院工作满意度并不是很高，究其根源，主要是在很多当事人心中有一种“清官”情结，当出现纠纷、矛盾或是受了委屈，人们受古代“包青天”及传统司法故事的影响，都寄希望一个“包青天”式的人物来解决他们的纠纷和矛盾，也就是说他们一开始就对法官定义与“包青天”划等号，来做比较。当其诉求和想法得不到支持时，不能正确对待和理解。而与之相对应的则是大多数群众缺少对权益观念的正确认识，没有树立牢固的法制观念，没有建立应有的诚信机制和对自身价值评估机制。加上社会司法环境的“不尽人意”，例如媒体舆论的不正确引导，还有本文所关注的“领导干部个人利益至上产生的负面效应”，从而使群众对法院办案的公平公正产生怀疑，而个别法官自身素质不高也加深了这种怀疑。因此，在个案中淡化法官这个角色，把当事人以及社会的目光更多地聚焦到案件上来，突出案件本身的程序正义和实体正义，往往能收到更好的社会效果。

四、构建完整的“阻断式”防干预体系

（一）对外相关制度

1、文书编码制

目前实践中所有的法律文书、诉讼材料都是采用规范的单一的案号进行标识，有其统一、方便的一面，但也存在更易被干涉的风险。可以采用立案阶段和审判阶段案号分离的方式，即在案件庭审之前，只需要发送给双方当事人的法律文书，如《案件受理通知书》、《举证责任告知书》、《应诉通知书》、《传票》等，统一采用编号的形式，只根据案件登记立案的时间前后依次排序，不区分案件类型、管辖法院等。在采取立案登记制的现状下以及法官员额制的趋势环境中充分发挥法院立案窗口对外接待、对内协调的功能，以窗口工作人员、司法辅助人员为主向当事人阐明程序、解答疑问，一方面避免由于当事人直接找主审法官牵制法官过多精力，另一方面也可以防止外界对法官独立办案的干扰。

2、法官匿名制

主要指在程序合法的前提下，在庭审前切断法官与当事人的联系渠道，在《传票》等法律文书上不出现主审法官的名字，在实践操作中也避免法院其他工作人员提前获知某个案件的具体经办人（这一点笔者将在后面的制度中予以补强），使当事人在立案阶段、庭前举证阶段并不知道自己案件的主审法官是谁，可以选择的沟通方式就是法院对外接待窗口以及法院外网针对当事人开通的案件查询、资料提交渠道，必要时候由法官助理、司法辅助人员介入，最大限度降低法官在案件开庭审理之前受到当事人干扰的可能性。

3、信息保密制

除了更注重细节的“文书编码”和“法官匿名”，需要在实践中建立完整的信息保密制度，保证所有案件信息都只有一个对外口径，就审判流程、法律法规解释、程序性要求等作统一规范回复，避免案件一登记就甩给具体承办人员，使法官不得不根据案件审理需要频繁与当事人直接接触，也给当事人特别是个别领导干部干预司法，插手具体案件处理提供机会。此外，也有必要对法官电话号码、家庭住址、亲属关系、私家车情况等信息予以严格保密，区分工作电话和私人电话，对外不设员额法官形象窗。

（二）对内相关制度

从司法实践来看，违法干预导致司法不公的因素来自方方面面，既有外部干预包括党政领导干部插手案件的原因，也有司法机关内部上下级打招呼和司法人员个人的原因，而且，许多外部干预也是通过司法机关内部的行政化才起作用。因此，有效防止干预司法，既要排除外部干预，也要加强内部监督。

1、完善信息化建设

法院的信息化建设为司法公开提供了技术上的条件和可能，助推着司法公开向深度进展，但也面临着诸如内部查询系统使用缺乏规范和管理，法官办案被过于监督等问题。而建立领导干部干预司法的记录、通报和追责制度则是司法公开的升级版，其制度该怎么一步一步地建立对法院来说是一个重大的考验。一是加强对信息化软件系统的管理和规范，除了配备专人及时掌握后台数据，关注动态信息，还要对个人登录查询进行分类限制、规范，做到查询留痕、越权报批。二是建立领导干部干预司法活动网上举报、记录制度，除了要求法官对领导干部干预个案的行为及时进行记录外，还应当开通对外的举报渠道，加强监督。

2、庭审现场手机信号屏蔽制   

事实上，有些硬件设施较好的基层法院已经在这一方面有动作，一方面是要求法官在开庭过程中手机保持关机状态，同时加强庭审现场秩序维护，另一方面通过屏蔽庭审现场的手机信号，隔断庭审过程中法官、当事人、委托代理人以及旁听群众与外界的联系。这么做，不仅可以保证庭审的秩序，防止外界干扰，更能够营造一种司法公正、权威的氛围。

3、重视“当庭宣判率”

当庭宣判即当庭宣告判决结果。之所以强调要重视“当庭宣判率”，不仅是作为“阻断式”防干预体系中一个重要的构成，防范领导干部干预司法活动，更是实现司法公正、提高审判效率、保障案件质量的有效途径。目前,我国诉讼制度中的一个突出问题就是对当庭宣判重视不够,当庭宣判率不高。究其原因，一方面是司法制度上的冲突，主要是作为非正式制度存在的裁判文书签批制度导致法官不愿担责而不再追求当庭宣判率。另一方面则是司法考核指标上的缺失。当庭宣判率目前在法院的司法考核31个指标体系中仅规定在司法效率指标项下，所占权数极小，实践中鲜有法院考核这个指标。此外还有当庭宣判在适用条件、范围、情形、程序等方面还缺乏法律依据,错案追究制度使法官不敢当庭宣判等原因。当庭不作出判决,而是宣布庭后合议后择日宣判，且案件的最终宣判经常在庭审后一个不确定的、相当长的时间之后，容易让人产生裁判结果可能受到庭后非庭审因素影响的猜测，而事实上也确实存在这些不稳定的因素。虽然盲目追求当庭宣判率会给法官带来不必要的心理压力和负担，但提高当庭宣判率不仅可以避免择日宣判期间法官受到外界不必要的干扰，更是司法公开深度推进和司法责任制强力推进的必然要求，是提高司法公信力的必然要求，随着司法改革的推进，在未来的一个时期，如果考核不取消的话，这个指标应该重新成为法院内部考核的重要指标和司法公开、司法公正的重要参数。

                           作者单位：温岭市人民法院