蔡 超

2014年11月1日，十二届全国人大常委会第十一次会议审议通过了关于修改《中华人民共和国行政诉讼法》的决定，并于今年5月1日起施行。新行政诉讼法针对旧法实施过程中存在的缺陷和不足作了大幅的修改。其中，对复议维持案件的被告作了与旧法不同的设定，引起了社会的广泛关注。该法第二十六条第二款规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”该条规定改变了旧法有关复议维持案件以作出原行政行为的行政机关为被告的设置，有助于重塑复议格局，激发复议活动。但摆在法院面前的紧迫问题是，复议机关为共同被告案件作为一种全新的诉讼类型，带来的诉讼程序设置、审理模式等多方面的问题和挑战。故有必要对新行政诉讼法的该项规定进行解析，对具体操作规则进行探讨。

一、新规设置背景解析

1、旧法关于复议机关为被告的设置存在法理上的矛盾

行政复议是行政相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该行政行为的申请，行政机关依照法定程序对被申请的行政行为进行合法、适当性审查，并作出行政复议决定的一种制度。因此，行政复议作为解决行政争议的一种救济制度，与其他具体行政行为相比有其特殊性。表现在其不但具有一般行政行为行政性、职权性和程序性的特征，同时也具有监督性、救济性的特征。但是，行政复议从本质上仍然行使的是行政权，是一种特殊的行政行为，仍应受到行政诉讼的审查。在复议机关维持原行政行为或改变原行政行为时，所作复议决定都是成熟、独立的行政行为。如果改变原行政行为的决定需接受司法的审查，那么从逻辑上来讲，复议维持原行政行为而当事人起诉复议决定的，复议决定也应纳入行政诉讼的审查范畴。

另外，在原有规定下，人民法院撤销、变更原具体行政行为或责令重作行政行为时,如何对待复议机关的维持决定成为问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第53条第1款的规定,“人民法院判决撤销原具体行政行为的，复议决定自然无效。”但复议机关并非案件的当事人，未能参与到行政诉讼中去阐述作出决定的理由和证据,并进行举证、质证与辩论。在此情况下，通过法院的撤销判决直接确定复议决定无效，对复议机关而言是不公正的。

2、旧法以作出原行政行为的行政机关为被告带来的弊端

旧法中“复议机关维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告”的规定，一直饱受诟病。因从现实情况看，复议机关多不乐于当被告，复议机构在办案中也承受着这种压力，往往采取“多一事不如少一事”的态度，更倾向于作出维持原行政行为的复议决定。据统计，2010年全国行政复议案件审结共77606件，其中复议机关明确作出维持决定的45615件，维持率为58.78%；而同期全国各级法院审理的87795件行政诉讼案件中，作出维持判决的21535件，占25%。两组数据相比可见，法院行政审判判决维持比率较复议维持比率低近一半。究其原因，与旧法关于复议机关为被告的设置不无关联。行政复议案件的高维持率与复议制度的纠错功能相背离，影响了行政复议制度宗旨的实现，从而极大地削弱了复议制度的公信力，抑制了复议制度的发展。

新《行政诉讼法》规定维持原行政行为的复议机关为共同被告，由法院对原行政行为和复议决定一并进行审查和裁判。这一修改从短期看，能够督促复议机关充实复议机构的人员力量，改进复议工作质量；从长远看，有助于提升复议制度实效，充分发挥其依法纠错功能，重塑行政纠纷解决格局。

二、新规定条文解析

结合现行《行政诉讼法》第二十六条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（下称《解释》）中有关复议机关为共同被告案件的条文，笔者认为，对该类案件的审查应持以下两原则：

1、双重审查原则。《行政诉讼法》第二十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”该款确立了行政诉讼被告的基本原则，即“谁行为谁被告”。第二十六条第五款、第六款规定了该原则的特殊情况，即在委托实施行政行为或行政机关被撤销、职权变更的情况下，被告为委托的行政机关或继续行政职权的行政机关。该两款规定表面上似乎存在行为主体与被告主体的分离，但事实上是以诉讼时能够承担行为责任的主体为被告，故仍是以行为为根基。反之，行政诉讼的被告仅对其自身作出或承担的行为负责。在原行政行为作出机关与复议机关为复议维持案件共同被告时，因原行政行为与复议决定是相互独立、自成效力的两个行为，两机关均应对自身作出的行政行为担责。故在复议机关为共同被告的案件中，原行政行为与复议行为均属法院行政诉讼的审查范围。即人民法院既要对原行政行为的合法性进行审查，同时也要对复议决定的合法性进行审查。对此，《解释》第九条、第十条也作了明确，规定复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。

2、主从原则。人民法院在审理复议机关为共同被告案件时，对原行政行为与复议决定是否实行同一的审查标准？如上文对复议行为性质的分析，复议行为是对原行政行为的审查，更多的行使对原行政行为是否合法、适当的判断权，一般不会直接对行政相对人课以义务或赋予权利。其次，在维持原行政行为时，复议决定一般并不改变当事人的权利义务关系。故对行政相对人来讲，影响其权利义务的根本行为还是原行政行为。因此，笔者认为，在审理该类案件时，应以原行政行为为主要审理对象，附带审查复议决定的合法性。即复议决定是在审查原行政行为合法性基础上的附随审查，如果脱离原行政行为，单独审查复议决定则失去其应有意义。

三、法院审查模式探索

为探索明确复议机关为共同被告案件的具体操作，笔者试按行政案件的审查步骤对该类案件的审理进行逐一阐析。

（一）原告诉请之规范

《解释》第七条规定，“复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。”在原告诉讼请求的规范上，可采相应的做法，即原告诉讼请求只对其中一机关提起的，应向其释明，增加对另一机关的请求。但如果原告不同意增加，也不影响法院对另一行为的审查。因这种情形下，法院的审查权是法律授予的，而不是基于当事人的诉讼请求。

（二）复议与诉讼之衔接

行政复议与行政诉讼的出发点与目的不同，行政复议侧重于从行政内部层级监督与救济的角度，对行政行为的合法性和适当性进行审查；行政诉讼则是一种外部监督与救济，更具谦抑性，以保持司法与行政的界限。基于上述差异性，行政复议与行政诉讼在申请人或原告资格以及复议或起诉期限的把握上，存在不一致的现象。通常来讲，复议机关在申请人资格、是否超过复议期限的把握上较为宽松。实践中，会遇到复议机关认为申请人具有主体资格，而在诉讼过程中法院认为原告与原行政行为不存在利害关系，不具有原告资格的情形。另外，两者在救济期限方面的法律规定也有不同。辟如行政诉讼有关于最长起诉期限的规定，即涉及不动产的行政行为从作出之日起超过20年、其他行政行为超过5年提起诉讼的，法院不予受理。但行政复议没有最长期限的限制。由此，也会造成一些超过起诉期限而未超复议期限的行政行为，进入复议程序。

对于上述已经经过复议程序，但从行政诉讼审查角度来讲，原告对原行政行为不具有起诉资格或其对原行政行为的起诉已超过起诉期限的，如何处理复议与诉讼的衔接需要予以明确。在旧法实行复议维持案件以作出原行政行为的行政机关为被告的规定下，上述差异并不存在障碍，即法院可以不考虑原行为经复议的情节，迳行从行政诉讼角度审查原告资格和起诉期限问题。但在现行《行政诉讼法》作出原行政行为的行政机关与复议机关为共同被告的设定下，原告起诉原行政行为不具有主体资格或超过起诉期限，但系复议决定的申请人且未超起诉期限的，如何处理？有意见认为，原告起诉原行政行为的，法院可裁定驳回其起诉；单独起诉复议行为，因该起诉符合条件，法院需予以受理并追加作出原行政行为的机关为被告。笔者认为，这种做法是不合适的。真正可能对原告权利义务产生影响的是原行政行为，当原告与原行政行为即不存在利害关系，或因其怠于行使救济权利而超过起诉期限时，其起诉原行政行为尚不符合法定条件，则其就复议行为更不享有诉的利益。且该做法规避了行政诉讼原告主体资格、起诉期限的立法目的，不利于维护行政行为的稳定性和行政管理的正常秩序。因此，笔者认为，在处理上述复议与诉讼衔接问题时，应按照“主从原则”确定原告起诉是否符合条件。即以原行政行为作为主行为审查原告的主体资格和起诉期限，如原告对原行为的起诉不符合法定条件的，即使复议决定尚在起诉期限内，不论原告单独起诉或一并起诉两行为均认定不符合起诉条件。

（三）举证责任之分配

《解释》第九条第二款规定，“作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。”该条文对举证责任的设置看起来明确，然则在操作上可能存在问题。根据《行政诉讼法》第三十四条第一款，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”对该条中证据的理解应是作出行政行为之前已收集的证据。然《行政复议法》第二十二条规定复议机构可向有关组织和人员调查情况。对于复议机构调查取得的证据能否作为证明原行政行为合法性的证据，尤其在复议机关举证的情况下，法院是否应采信这类证据？笔者认为，复议机构调查取得的证据是复议决定的证据，不能作为证明原行政行为合法性的证据。

（四）实体审查之重点

《解释》第九条规定，“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。”从该规定看，人民法院在审理复议维持案件时，审查的侧重点在于原行政行为的合法性。复议行为是附带审查的，且仅审查复议程序的合法性。就其实体内容，因一般情况下，复议决定维持原行政行为的，其实体认定与原行政行为具有同一性。如果要求对复议决定进行全面审查，可能造成司法的重复性审查，严重影响审判工作的效率。故在一般情况下，《解释》的这一规定是符合该类案件特点和审判工作实际情况的。

但是，上文所说的仅是一般情况，即复议决定确认原行政行为各要件全部合法的情形。而复议机关决定维持原行政行为的，除确认原行政行为各要件全部合法的情形外，还包括改变原行政行为认定的事实或适用的法律等情形。包括两种情况：一是复议决定改变原行政行为适用的规范依据且对定性产生影响；二是复议决定改变原行政行为所认定的主要事实和证据。因未改变原行政行为的处理结果，故上述两种情形仍属《解释》第六条规定的“维持原行政行为”的情形。此外，在当事人就行政机关不履行法定职责提出复议申请时，复议机关认为该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责并进而驳回复议申请的，此时因当事人诉称的是原行政机关不作为，复议机关认定事实及适用法律无原行政行为作为依托，是完全独立的。在这两种情形下，不对复议决定包括认定事实和适用法律在内的实体问题进行审查，违反了行政诉讼法第六条规定的全面审查原则。而且假如当事人明确对复议决定认定事实和适用法律提出异议，尤其在当事人的诉求主要针对复议决定时，法院无法作出有效的回应，丧失了诉讼的意义，也使当事人权益保护存在缺陷。但这个问题在目前行政诉讼法及相关司法解释的规定下无法求得解决途径，只能寄希望于最高法院对该条规定进行补充或修正。

（五）裁判处理之方式

《解释》第十条明确，人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决，并详细列举了判决的几种方式。该规定与《解释》其他有关复议机关为共同被告案件的规定精神相一致，即“一并审查，分别裁判”。对于判决撤销原行政行为，以及判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，复议维持决定自然应一并判决撤销。同时，再次强调了复议机关应对复议程序的合法性负责，即在原行政行为合法而复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。在赔偿责任的确定上，也重申了两机关各自担责的原则，即原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。实践中，如遇其他《解释》未规定的情形，按照上述精神处理应无疑义。

结语

每一项改革创新都产生于实践的土壤，同样，每一项改革创新也都需要实践的丰富与完善。复议机关为共同被告的法律规定作为一项新生机制，其审理模式的健全与完善也需要司法工作人员在审判实务中积极加以探索，以求达成机制改革的初衷。

作者单位：台州市中级人民法院