浅谈农村土地房产执行的现实制约与探索

柯澄川  程荣

基层法院近年来受理的执行案件，有近半数以上的被执行主体为农民。这些被执行人的可供执行财产中除了存款、车辆等常见财产外，最主要的往往是建造在农村集体土地上的居住房屋。但因为各种原因，对涉农案件被执行人的农村房产司法执行异常困难，甚至陷于停滞。这样不仅造成债权人的合法权益难以得到保护，也损害了人民法院的司法权威。本文以黄岩法院近三年的涉农案件及其农村房产执行情况为例，分析其中的制约因素，并提出相应的应对方法，希望能对执行实务工作有所裨益。

一、涉农案件及其农村房产执行情况分析

（一）涉农案件数量多

2011年、2012年、2013年1～9月，黄岩法院执结案件总数分别为3690件、5747件、4447件，其中涉农执行案件的数量分别为1915件、2905件和2235件，所占比例均在50%以上（见图一）。涉农执行案件类型主要是民、商事类纠纷以及部分非诉行政执行案件。其中尤以民间借贷与离婚纠纷案件所占比重最大，其次是金融借款纠纷以及交通事故人身损害赔偿纠纷，非诉行政执行案件基本以计生征收社会抚养费案件为主。这些案件有些基础矛盾较大，再加之人员外出较多、可控财产有限等因素，所以执行完毕比例不高，对执行工作的整体效果影响较大。

图一：2011年至2013年9月案件执结情况

（二）涉农案件程序终结率高

在执行程序终结案件当中，涉农执行案件数所占比例分别为69.3%、70.76%、70.88%（见图二），远高于涉农案件占执结案总数约50%的比例，表明涉农案件有效执行率较低、执行难度较大。

图二：2011年度至2013年9月的执行终结案件数

（三）涉农案件土地、房产变卖、拍卖比例低

2011年至2013年9月期间涉及房地产拍卖、变卖成交统计，2011、2012年度期间没有拍卖、变卖成交农村房产，基本以查封房产为主要形式。而在2013年1～9月期间拍卖、变卖了4处农村房产，占同期拍卖、变卖房产总数的15%（见表一）。这4处农村房产的平均拍卖天数比其他类型房产的平均拍卖天数多35%左右，表明拍卖、变卖农村房产的执行周期相对较长，也一定程度上反映农村房产执行情况的复杂性及难度，同时也说明相关执行工作需要更完整的体系和制度规范。

表一：2011年至2013年9月房产拍卖、变卖成交情况

二、制约农村集体土地房产执行的因素

（一）现行法律法规不明确

对于人民法院执行农村集体土地房产，我国现行法律法规基本上处于空白状态，没有直接的允许或禁止性规定。2004年出台的《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第二十四条规定：“人民法院执行集体土地使用权时，经与国土资源管理部门取得一致意见后，可以裁定予以处理，但应当告知权利受让人到国土资源管理部门办理土地征用和国有土地使用权出让手续，缴纳土地使用权出让金及有关税费……”。该司法解释能否成为人民法院执行农村集体土地房产的依据在理论界尚有分岐；实务上，办理土地征用和国有土地使用权出让手续十分繁琐，还可能受农用地转国有建设用地报批政策影响，或者村集体经济组织不愿配合或阻挠。

司法实践中，各地法院在执行农村集体土地房产时，大多采取不转变土地使用权性质、用途，仅在集体经济组织成员内部拍卖的方式。将竞买人资格限定于狭小的范围内，仅限于同一村集体经济组织内符合宅基地使用权分配条件的农户，不能向同村有房村民、外村村民、城镇居民转让流转。转让流转范围的狭窄封闭，阻碍了农村房产拍卖、变卖的顺畅进行，从而造成执行工作步履维艰。

（二）产权情况复杂性

1、房地产权证不齐全。农村集体土地房屋确权登记发证工作总体滞后，且农民法律、权利意识相对淡薄，造成农村房产有的只有集体土地建设用地使用证，而无房屋所有权证，有的甚至土地房屋两证都没有，仅有宅基地建房审批文件。农村房产权属登记的缺失使被执行人的责任财产难以确认，与家庭成员共有财产也难以区分，执行工作往往无从下手。

2、房产共有。农村宅基地建房审批通常是以户为单位，以当时家庭共同成员一起作为申请人而取得的，此宅基地使用权为家庭共同财产，房屋亦为家庭共同共有财产。人民法院执行家庭成员个人债务处分房屋时，需要被执行人和共同共有人析产分割或由执行债权人代位诉讼析产来解决。而被执行人往往怠于析产分割，债权人代位诉讼析产的程序又相对繁杂。在执行实践中，也常遇到其他共有人给执行设置障碍，甚至对抗执行的情况。

3、涉及违法违章建筑。农村房产中存在着很多未办理建房审批手续、超面积建房以及违法搭建用地等违法违章现象，而规划、城建、国土部门等对此往往未及时处理或暂不作处理。由于违章建筑的非法性，人民法院执行处分缺少明确的法律依据支撑，司法实践中对违章建筑常采取执行不能的方式中止执行，执行工作往往陷于困境。

4、涉及农村房产纠纷。农村房产的权证或审批文件往往只粗略表述四至坐落、房屋占用范围内的用地面积，而农村房屋往往会牵涉到相邻道地、出入行路、屋檐滴水的问题，有的甚至存在相邻土地权属纠纷、界线不清纠纷、土地房屋交易流转不规范引起的纠纷等历史遗留问题。若未经调查核实、利益权衡与协调，执行处分不当会导致新的矛盾纠纷产生。

（三）房产变现难

农村房产由于地理位置和周边配套不全等因素，执行时常出现拍卖多次流拍，变卖不成的状况。同时，农村房产往往是被执行人的“祖业”， 在传统农村乡土观念中，卖掉房产土地是对祖辈不孝，对子孙后代的不负责任。因此被执行人对法院强制拍卖房产大多心存抵触情绪，从而阻挠、抗拒执行，甚至有些被执行人利用宗族情感，煽动本宗族人员群体性对抗执行。农村房产拍卖时，同村人往往碍于情面或受“一户一宅”规定无法过户等原因而不愿买；外村人因担心被执行人不搬出房屋或受被执行人及亲属的纠缠找茬等麻烦而不敢买。在村集体经济条件相对较好的村庄，村集体经济组织与村民也往往排斥外村村民买房落户。这些很大程度上影响和打击意向竞买人的意愿，造成农村房产很难变现。

（四）涉及基本生活保障

按“一户一宅”的规定，农民一般只拥有一处宅基地，而对同一幢单体的立地房屋，因房屋结构原因难以分割而无法保留基本生活居住房屋的，人民法院拍卖、变卖房产时，就面临被执行人及其所扶养家属基本生活保障的问题。当前农民生活水平总体上处于较低水平，且农村社会保障体系也未完善健全，在执行处分唯一农村房产后，无法重新分得宅基地，也无法纳入城市廉租住房保障范围。

三、对农村集体土地房产的执行探索

为有效破解这种有财产难以执行的局面，我们须在执行中探索并构建相应执行程序。针对实务操作中的问题，人民法院在农村集体土地房屋执行实践中可以从以下几个方面入手：

（一）规范农村房产执行的前置程序

1、调查核实权属及现场状况。在房地产登记信息查询的基础上，通过向规划、房管、国土部门查询调取农村房地产档案、相关审批文件，核查土地性质、用途及所有权人、使用权人、共有权人等权利状况。加强沟通联系基层乡镇及村集体经济组织，实地勘查农村房产，全面准确了解房屋的内部空间结构和使用、租赁及相邻周边、出入行路的情况，便于及时掌握并确定执行方案。

2、原则上应征询相关部门意见并取得一致意见。在农村房地产信息核查的基础上，向国土、房管部门发征询函，原则上应取得一致意见后再执行处分。实践中常存在一定的瑕疵房产，对此应结合不同情况予以处理。（1）对存在超批准面积违章建房的农村房地产，应将核查的初步情况分别函告国土、房管部门，请相关职能部门核实并作相应处罚，并要求回复意见。若相关职能部门不处罚也不出具意见的，则将超面积违章建房部分作为地面建筑物评估其实际建筑价值，与批准建房部分一并处分，但在拍卖文书与拍卖、变卖成交裁定中，对超面积违章建房部分明确不负责过户及今后遇规划拆迁或违建拆除等时须无偿拆除。（2）若有被执行人从他人处购买房屋，但未办理过户手续的，人民法院在查清事实且原权利人确认已出卖给被执行人情况下，可裁定予以处分。（3）若被执行人从他人处购置土地、房屋，未办理过户手续的，但因房屋土地交易流转不规范致使有实体权属争议纠纷的，则结合土地房屋交易具体情况进行分析，在执行时审慎从事。

3、共有房产执行时的区别对待处分。对共有房产的执行，应根据不同类型的共有关系和共有财产区别对待。（1）对涉及夫妻共同共有的农村房产的处置，首先依法对债务性质予以判断分析，一旦认定为夫妻共同债务，无需裁定追加夫妻另一方为被执行人，可直接作出裁定以该共同财产拍卖变价偿还债务。（2）对于可分割的按份共有的农村房产，人民法院可以就被执行人约定享有的份额直接采取执行措施变价偿债。（3）被执行人与第三人共同共有的农村房产，应先析产分割或征得其他共有人书面同意后方可执行处分。

（二）不改变土地性质和用途，适当扩大流转受让范围

农村宅基地的规范化流转是我国社会经济发展的必然要求，也是实现土地资产价值和合理配置土地资源的重要途径。人民法院应在符合立法意图、法律原则及在法律规定的框架内予以破解和探索。台州在执行农村集体土地房屋方面作出了有益的探索。台州市中级法院和台州国土资源局联合发布的《关于协助人民法院执行中办理集体土地使用权变更登记问题的通知》规定：“人民法院执行中实现集体土地房屋抵押权或集体土地房屋作为被执行财产时，在不改变原土地性质和用途前提下依法进行拍卖、变卖，受让人可扩大至台州市范围内的农业户口人员”。据此，人民法院执行农村集体土地房屋时，不改变原集体土地性质和用途，将受让人扩大至本地级市范围内的非城镇户口人员，此项规定明确了人民法院拍卖、变卖农村集体土地房屋的买受人适格条件，不仅规范了执行农村集体土地房屋的行为，也有利于农村集体土地房屋执行工作的顺畅进行。

因农村集体土地房屋过户、变更登记牵涉到国土、房管等部门，而目前有关职能部门尚未配套出台集体土地产权交易管理细则，受让人为非同村无房农户，有些地区仍不协助办理过户变更登记。因此，拍卖文书中应明示拍卖标的物为农村集体土地使用权性质，提示买受人须承担的一些风险责任，对受让人为非同村无房农户的，不作负责过户变更登记的保证或承诺。但依《物权法》第28条规定：“经由法院裁判发生物权变动的，自法律文书生效时发生效力。”这意味着人民法院拍卖农村房产成交后，受让人虽因自身资格限定，相关部门不协助而无法办理过户变更登记，而依法院拍卖成交裁定或以物抵债裁定取得的农村房屋所有权及集体土地使用权不经公示登记即可发生变动，有类似于物权取得方式中的原始取得的效力。对拍卖成交的农村房产因受让人自身资格限定原因，相关部门不予过户变更登记的，为避免今后另案或其他法院执行原被执行人，再次处分尚登记在原被执行人名下的房产，应将拍卖、变卖成交裁定等法律文书送达当地国土、房管部门进行登记备案，同时也为今后旧村改造、拆迁安置补偿等政策处理时作为依据。

（三）强化执行威慑力，维护司法权威

在农村房产执行过程中，对被执行人及案外人非法妨碍、阻挠法院执行工作的行为，加大打击力度，依法进行处理。执行人员通过当地公安派出所、综治信息员、村组干部等广泛收集阻挠执行的人员信息，要做到未动先知，及时上报，研究并制定相应对策处置。同时，要制定强制执行的应急预案，组建一支有精通法律、熟悉民风、有丰富基层工作经验人员的应急处理小组。还有要加强与当地基层乡镇、村集体经济组织、人大代表、政协委员的沟通联系，取得理解支持，排除干扰。并且积极发挥基层组织宣传作用，营造良好舆论氛围，形成合力，确保人民法院在执行过程中不受干扰，树立法律、司法权威。

（四）执行农村房产时应注意的其他问题

1、保障农村房产共有人及房屋承租人的优先购买权。我国现行法律明确规定了对共有人、承租人优先购买权的保护，其作为法定权利，在民事强制执行程序中理应有获得保护的必要。对于拍卖农村房屋，村集体经济组织及其成员是否享有优先购买权，尚有争议。笔者认为，我国宪法规定宅基地属于集体所有，实质上就是集体经济组织全体成员的共有，应赋予其优先购买权。而司法实践中，农村集体土地房屋在同一集体经济组织内流转，被执行人抵触情绪相对不大、村委会或其他村民配合意愿较高，执行工作开展相对容易。考虑农村传统乡土人情观念，可适当照顾被执行人亲属的优先购买权。但上述村集体经济组织和成员及亲属的优先购买权并非为法定的优先购买权，应让位于共有人、承租人的优先购买权之后。

2、保障被执行人基本生活居住。人民法院在执行处分被执行人唯一农村房产，因房屋结构原因难以分割而无法保留基本生活居住房屋的，为保护被执行人及所扶养家属的基本生活保障，人民法院在处置被执行人唯一房产之前，应向被执行人明确告知保障的方式及保障的费用，对保障的费用人民法院不予执行，以消除被执行人的对立情绪。而在执行处分时，先由执行债权人提供过渡房对被执行人及所扶养家属进行安置，房产拍卖、变卖成交后在拍卖、变卖款中按本地区廉租住房保障管理办法规定的住房保障面积乘以本地区二手房成交均价的款项优先提留返还被执行人，由被执行人将所得安置提留款对自己及所扶养家属自行安置。从而平衡申请执行人与被执行人的利益冲突，求得法律效果与社会效果的统一。

                                作者单位：黄岩区人民法院