调解协议司法确认运行情况的调查与思考

――基于温岭法院运行实践的调研

温岭法院课题组

司法确认制度是随着人民法院建立健全诉讼与非诉讼矛盾纠纷解决机制改革的不断深入而发展起来的。2011年3月21日最高人民法院颁布了《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》（以下简称《若干规定》），对司法确认的程序及效力作出明确规定。2012年修改后民事诉讼法新增了司法确认程序，从诉讼法层面上为纠纷解决机制的发展提供了法律依据。虽然从最初的地方探索到法律的明确认可，业已表明司法确认制度有其存在价值与制度优势，但仍存在一些问题尚未理清。本文通过对温岭法院司法确认制度运行实践的深入调查，尝试分析该制度存在的问题与不足，并提出相关建议。

一、调解协议司法确认制度适用的现状分析

温岭法院于2009年底在全省范围内率先试行人民调解协议司法确认机制，运行时间早，工作较规范，成效明显，至2012年5月办结司法确认案件274件，案件自动履行率达96.8％，平均审限1天。

（一）运行情况

1、司法确认案件的启动前提。主要有两个：一是有效的调解协议；二是当事人的申请。有效的调解协议，是指在调解组织主持下，依据当事人自愿、合法原则达成的书面协议。而关于哪些调解组织主持达成的协议可以申请司法确认，实践中各地法院做法不一。该院不仅限于人民调解组织主持达成的协议。形式要件上，要求由纠纷当事人和调解员签名，加盖调解组织印章；时效要件上，要求当事人自调解协议生效之日起三十日内向调解组织所在地法院提出申请。当事人的申请，可以是双方共同申请，也可以是委托调解组织向法院提交申请，也可以是一方申请，另一方同意。

2、受理司法确认案件的范围。明确以下情形不予受理司法确认申请：不属于人民法院受理民事案件的范围或者不属于接受申请的人民法院管辖的；确认身份、收养、婚姻关系的。在民诉法实施前，该院在施行过程中对于受理司法确认案件受案范围作了更为严格的限制，仅限于具有金钱或者其他代替物或者有价证券给付内容。随着民诉法的实施，除了上述排除适用情形，其余案件均可适用该程序。

3、司法确认案件的审查程序。法院在收到司法确认申请书及附件后，材料齐备的，一般在当日决定是否受理，并发出受理通知书。受理后，指定一名审判员对调解协议进行审查。关于审查方式，因民诉法没有具体规定，该院采取严格的当事人到庭审查方式，双方当事人都必须到庭接受审判人员询问。

4、司法确认案件审查的具体内容。主要是对“自愿性”和“合法性”审查。具体包含：审查调解协议是否违反自愿原则，是否合法，是否存在无法执行情形，是否损害公序良俗等。在审查中如发现调解协议内容有瑕疵或者语言不规范等现象，一般处理方式为：如调解协议内容瑕疵，先予以释明，然后根据当事人意愿决定是否予以确认；如调解协议存在语言不规范问题，在征得当事人同意后，在不改变调解协议原意和实质内容情况下对原协议进行修改。

5、司法确认的审查后的法律后果。民诉法规定以下两种确认结果：（1）经审查调解协议符合法律规定的，裁定有效。（2）认为调解协议不符合法律规定的，作出驳回申请裁定。实践中还涉及以下两种情况：（1）审理中双方当事人自愿要求对原调解协议内容进行变更的。（2）在司法确认裁定书作出前，当事人双方撤回申请的或者一方当事人撤回申请而另一方不同意的。第一种情况，一般做法是先由审判人员裁定驳回申请，同时，另案按简易程序主持当事人达成新的调解协议，如果调解协议无法达成，转入审理程序。第二种情况，直接裁定驳回申请。

（二）运行特点

1、进入到司法确认程序的人民调解协议数量少，且以法院诉前委托调解及驻庭调解员调解为主

以温岭为例，2010年至2013年5月，温岭市人民调解委员会调解案件22450件，温岭市行业联合调解委员会调解案件1899件，当事人申请司法确认案件48件，仅占2％。在温岭法院同期办结的274件司法确认案中，94.9%是由法院（法庭）诉前委托人民调解组织调解或者是驻庭人民调解员调解，诉前委托调解，由于法院（法庭）前期指导比较到位，审查程序相应简化。（详见表一、表二）

表一：行业联合调解委员会调解案件类别及数量

表二：法院办理司法确认案件的来源及数量

2、人民调解协议司法确认案件在法院案件数量所占比例低，机关业务庭比法庭更低

2010年至2013年5月，浙江省法院共办结民商事案件1470043件，其中司法确认案件仅19728件。以温岭法院为例，期间受理司法确认案件274件，仅占同期审结民商事案件数的1.1％；而法庭相对于机关业务庭，因其处于最基层，具有与人民调解委员会联动工作的便利性，其受理的司法确认案件比例高于院机关业务庭。这一方面说明了当事人对司法确认制度的生疏，选择该机制解决纠纷的积极性不高；另一方面也反映出法院对此类案件的重视度不够，宣传力度不大。（详见表三）

表三：法院机关业务庭及法庭办理民商事案件与司法确认案件比较

3、法院受理司法确认案件类型多样化，但主要以劳动争议、买卖合同、民间借贷为主

民诉法规定司法确认受案范围较为笼统，除排除适用之外的民商事案件均可适用司法确认，因此，司法确认案件类型呈现多样化。温岭法院审结的274件司法确认案件中，涉及十多种案由，但主要以劳务合同、民间借贷、买卖合同纠纷为主，三类案件占司法确认案件的81％，其主要原因是：三类案件在企业倒闭引发的系列纠纷案件中出现频率高，通过司法确认程序一方面有效发挥了人民调解员作用；另一方面办案效率高，费用小，受到当事人青睐。

表四：司法确认案件受理的具体类型

二、人民调解协议司法确认案件审查中存在的问题

（一）法律层面

1、关于“调解组织”的范围。即哪些调解组织主持达成的协议可以申请司法确认？《若干规定》仅规定人民调解组织主持达成的协议可以申请司法确认，民诉法第194条规定较为笼统。最高法院民诉法研究小组编著《〈中华人民共和国民事诉讼法〉修改条文理解与适用》，认为行业调解、商事调解、行政调解等根据人民调解法等法律主持调解达成的协议可以申请司法确认，但理论上对此争议较大。课题组认为，立法规定具有前瞻性值得肯定，但司法实践仍需慎重，目前人民调解组织力量尚且薄弱，调解人员素质不高，其他调解组织主持达成的协议能否保证质量，还有待实践进一步检验，根据上表二可知当前司法实践中其他调解组织主持达成协议申请确认比例偏低，这其中有法院担忧调解协议质量不高的原因，也存在商事调解、行业调解组织因发挥作用较好而被人民调解组织吸收的可能，如温岭的行业联合调解组织就是联合各行业优秀调解员成立的。关于劳动争议调解，根据《劳动争议仲裁调解法》的规定，当事人可以申请仲裁或向人民法院申请支付令，不可再申请司法确认。关于律师主持调解达成协议是否可以申请司法确认，此次民诉法修改也未予明确，而实践中律师调解大量存在，律师主持达成协议后都是以案件调解或者撤诉形式结案。

2、关于管辖问题。民诉法规定司法确认案件由调解组织所在地基层法院管辖，但涉及海事纠纷及不动产纠纷的调解协议司法确认如何管辖？海事纠纷如果由普通法院管辖，既违反专属管辖规定，且一旦需要采取扣船等海事诉讼特别程序措施时，普通法院无法操作；如果由海事法院管辖，既违法民诉法规定，纠纷解决的便利性也无法得到体现，对当事人来说成本过高。不动产纠纷如果由调解组织所在地法院管辖，容易引发损害他人财产权益事件，且客观上存在执行难问题。

3、关于审查方式问题。对人民调解协议进行司法审查应当采用哪种形式，是书面审查、到庭审查，还是两者结合？理论上而言，非讼程序司法行政和审判兼而有之的性质，决定了司法确认审查更多的是形式和书面审查。但实践中，大部分法院不采用书面审，主要原因在于简单采用书面审方式有可能无法有效查明虚假诉讼案件，无法判定协议是否为申请人真实意思表示、协议内容是否合法有效。而到庭审最大弊端就是程序过于繁琐，不利于纠纷的及时解决。以温岭法院为例，审结的274件司法确认案件，全部采用到庭审，且当事人的申请书、承诺书等相关材料多由法官代为起草。如果程序过于繁琐，势必导致当事人不愿申请确认，尤其是小额诉讼实施以后，可能导致更多的当事人宁愿选择法院而不是人民调解等非诉方式解决纠纷，无法实现纠纷分流目的。采取书面审查与到庭审查相结合方式，实践中缺乏统一的标准，难以把握。

4、关于确认错误的救济问题。生效的确认裁定书如果确有错误，当事人或者案外人应当如何救济？前者是采取再审方式，还是直接撤销？后者是根据《若干规定》第九条申请撤销，还是采用民诉法第56条第三款规定的第三人撤销之诉，或者民诉法第227条规定的案外人申请再审？

（二）实践层面

1、当事人对司法确认程序认识不足。从立法的初衷来说，司法确认的核心价值在于对效率和正义的双重追求，然而，对一项法律制度是否具有科学性的评判还必须立足实践。从利益关联角度看，当事人对于司法确认的评价最具直观性，其对于司法确认机制的接纳和认可才是该项制度得以存活和发展的根本。从实践运行效果来看，司法确认案件占法院案件数量比例低，其中原因之一是当事人对司法确认程序的“认知度”不高、“认可度”不足，而导致此现象除了宣传力度不够，还有制度本身原因——申请司法确认须由双方当事人共同申请——这种立法设置大大降低了司法确认的适用，实践中单方申请司法确认，而对方表示同意的少之又少，尤其是有瑕疵协议征求当事人修正往往得不到同意。

2、调解协议质量普遍不高。除驻庭人民调解员主持达成协议质量相对较好外，其他调解组织主持达成的协议质量普遍不高。主要缺陷集中在以下两个方面：一是程序不规范。如调解过程没有制作谈话笔录和调查笔录，调解协议非当事人本人签署而未提供相应授权委托书、调解协议制作不规范等。二是实体不合法。调解员大多并非法律专业人员，主持达成的调解协议内容往往与法律法规相悖。如前文分析，进入到司法确认程序的人民调解协议数量少，且以法院诉前委托调解及驻庭调解员调解为主，这在某种程度上也印证了调解质量方面的缺憾。

3、考核机制缺失。一方面，对人民调解组织考核机制缺失。长期以来，对于人民调解员的考核侧重于调解结案案件的数量，未将申请司法确认的案件纳入考核，影响了调解员开展工作的积极性。另一方面，法官质效考核机制不合理。在现行法官质效考核体系中，司法确认仅体现办结一个案件数，无法正常反映承办法官的办案工作量，而调解案件既提高调解率，又提高自动履行率，而且调解率与自动履行率不但进行全省排名考核，法院内部也有要求，不合理的考核机制在一定程度上影响法官办理此类案件的积极性。

三、完善司法确认程序的建议与举措

（一）立法层面

1、构建完整的司法确认程序规则体系。目前，民诉法关于司法确认程序的规定仅两个条文，而且内容相当简略，司法确认尚属于一种较为新型的民事诉讼与诉外调解的对接机制，需要结合其自身特点逐步完善。未来，在完善司法确认法律体系方面，应对司法确认程序的法律性质、受理范围、管辖、受理条件、申请方式、审查方式、确认错误救济等作出进一步的细化规定。

2、明确调解组织范围，并区分不同调解组织主持达成的协议采用不同的审查方式。对行政调解协议、商事调解协议应当作出和人民调解协议审查方式有所区别；进一步明确将律师主持达成调解协议纳入司法确认范畴，但对律师调解协议申请司法确认，也要与人民调解协议司法确认的审查程序作区别安排。

3、设立具有准司法性质的诉讼外纠纷解决机构，专司司法确认工作。可以将设置在法院的人民调解工作窗口，改造为法院内部调解委员会，专门从事调解及司法确认工作。这既可以规范人民调解工作窗口的运作，更好地发挥审判权的指导、规范和监督功能，也可以提高司法确认的质量与效率，同时解决目前我国法院调解与审判合一所带来的诸多弊端。

（二）实践层面

1、调整法院内部工作机制。一是明确办理司法确认案件的业务部门。课题组认为，以立案庭办理为宜，统一立案庭归口管理有利于对司法确认案件的调研、指导及宣传，也与立案庭主要负责案件审查的职能相符。人民法庭以便民为原则，则可由其办理。二是细化司法统计。设立专门针对司法确认案件的统计标准，将委托调解后进行司法确认、当事人经调解组织主持达成协议后的司法确认分开统计，对申请确认的案件数量、确认后自愿履行的数量和强制执行的数量也分列统计。三是完善考核制度。要根据平均工作量和制度价值，对司法确认案件作合理评价，纳入审判绩效考核范围，但同时也要预防为了考核找“案源”，导致司法确认案件“虚高”。

2、提高调解协议质量。一是严格人民调解员的准入。人民调解委员会应该建立有效的管理制度，聘任调解员要综合考虑社会经验、文化水平和道德品质等，也可以整合商事调解、行业调解的优秀人员；对严重违反规定的调解员，要及时清除出调解队伍。其他调解组织等可以参照人民调解委员会逐步予以规范准入。二是加强和规范调解工作。加强对从事调解工作人员的业务培训，不定期组织调解员观摩法院审理和调解过程以增强调解员运用法律的实际能力；建立法院向调解组织反馈制度，不断规范调解程序和文书制作。三是建立调解档案管理和考核奖罚制度。对调解协议的反悔率、履行率和确认率作出详细的统计，并争取支持，设立专项资金，将这些数据纳入调解员“一案一档一奖励”考核范畴，促使调解员依法认真履职。

3、内外并重加大宣传力度。对内：法官和调解员主动向当事人告知司法确认程序的程序特点和优势，积极引导当事人选择司法确认程序。对外：借助报刊、网络、广播等新闻媒体，搭建引导平台，提高群众尤其是基层群众对司法确认程序的认知度和接受程度。将司法确认列为“六五”普法的重要内容，依靠全社会的力量进行普法宣传，做到家喻户晓。

    （课题组成员：陈文通、吴宗清、夏群佩、林恩伟）