权利救济抑或政治参与：社会管理创新视野下涉诉信访功能之嬗变.doc
梁斌
引 言
2009年，中央将社会管理创新确定为全国政法机关深入推进的三项重点工作之一。法院积极参与社会管理创新，既是审判工作的一项重要内容，也是司法机关承担的一项重要社会责任。()近些年来，虽然各级法院十分重视涉诉信访工作，并不断创新工作方法，建立起领导包案、院长接待、风险评估、案件甄别终结、司法救助基金帮扶等多种化解信访矛盾工作机制，但总体效果却不太理想，各级法院往往逃不出“每年解决一批上访老户，每年又出现一批新的上访老户”的工作怪圈。在社会管理创新视野下如何破解涉诉信访困境，俨然成为各级法院殛待解决的难题。
一、困境中显难点——涉诉信访制度运行阙如之考量
（一）现状：基于Z省涉诉信访数据的实证分析()
1、群众选择涉诉信访让法官“疲于奔命”。Z省作为全国社会经济比较发达、法治理念较为先进的省份，近四年的申请再审数与向省高院来信来访数相差悬殊，如Z省2008年——2011年申请再审数分别是4184件、4265件、4281件、3846件，而向省高院来信来访数分别是6203件、6180件、5828件、5659件，涉诉信访依然是群众向上寻求权利救济的主要手段。这一现状，直接导致较为完善的司法内权利救济途径被闲置不用，造成司法的浪费；与此同时，司法外的权利救济却络绎不绝，使法官为化解群众的个案利益矛盾“疲于奔命”。
2、越级访、重复访成为法院及法官的案外负担。在权利救济类型的信访件中超级访、重复访成为了信访户，特别是老信访户的常态手段。据统计，Z省中、基层法院每100个案件就有3件左右到省高院信访，每100件案件就有近1件是到最高院信访。以Z省2011年一线法官人均办案数148件计算，每名办案法官每年平均有1-2件到省高院信访，两名办案法官每年平均有1件左右到最高院信访的。从图例1我们可以看出，近四年来，重复访呈逐年上升趋势，2011年的比例更是高达71%。据了解，1件省高院挂牌信访件的化解周期是三个月，1件最高院挂牌的信访件化解周期是六个月。办案法官长时间的在化解信访矛盾中奔走，将极大影响到其本职的司法裁判工作。
图例1：2008年—2011年Z省进京重复访情况
3、涉诉信访中无理访比例较高，成为法院息访难点。在涉诉信访中，许多信访人所反映的问题、提出的要求系自身对法律的误解或某种偏执造成的，法律或者政策无法给予解决，但信访人却抱着“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的思想，不管有理无理都要上访。以Z省2011年进京访为例，无理访共计269件，占进京访案件的总数的23%，比例相对较大。而通过现有息访机制对无理访除了满足或部分满足其无理要求外，其他行之有效的方法鲜有见闻。
（二）契合：社会管理创新视野下涉诉信访功能的定位问题
法院作为法律实施和落实的执行者和适用者，是推进社会管理创新的主要力量。涉诉信访机制作为法院参与社会管理创新的重要抓手，通过其两大基本功能即政治参与功能与权利救济功能，倾听民意，化解民难。所谓的政治参与功能是指公民通过涉诉信访对各级法院的工作提出建议、意见及批评的信访事项，包括遏制腐败、指导法律与政策的调整和制订，该功能具有积极的意见表达性质，是涉诉信访的本质功能和制度设计出发点。所谓的权利救济功能类似于我国古代的直诉制度，即受冤，可超出一般的申诉程序要求，直接向最高统治者陈述，它的运行逻辑表现为：司法裁决——一方当事人不服——涉诉信访——再次启动司法裁判程序或追究承办法官责任；它具有对法律救济补充的功能，其目的是为了解决群众申诉难的问题。
实践中，涉诉信访功能定位运行的偏差，阻碍法院通过涉诉信访的政治参与功能倾听群众对司法的关切，消弭了法院参与社会管理创新的能力，并使其陷入两难境地：一方面，群众把它作为实现权利救济的最后手段，赋予其极高的期望，而它越是有作为，就越在无形中损害了法律的程序规则，削弱了司法的权威性；另一方面，党和政府高度重视其政治参与功能，把它视为联系群众的桥梁，实现政治民主的重要途径，而它在运行中出现的非制度性参与，却在提高政治合法性的同时，也成为政治合法性流失的渠道。()
因此，我们必须深入分析涉诉信访功能定位偏差的真实诱因，探求与社会管理创新相契合的功能定位，从而提升法院参与社会管理创新能力。
二、困境中析症结——涉诉信访功能定位偏差的诱因分析
在历史发展的张力下，涉诉信访的权利救济功能无限扩大，政治参与功能不断虚化有着许多现实诱因，这些诱因是政治参与功能与权利救济功能在社会发展过程中矛盾斗争的结果。
（一）体制诱因：司法程序的法定性与息访机制的任意性的矛盾
为了保障每个人的权利，使正义能够看得见，把法律的程序性视为法律的“灵魂”一点也不为过。美国法学家伯尔曼（Harold J. Berman）说：司法正义的诸多理想凭借它们在司法、立法和其他仪式中的种种象征标记而得以实现，在此过程中，它们根本不是被当作实现某种功利目标的工具，而是被奉为神圣之物，根本不是充当抽象的理念而是人所共享的情感。()庄严的司法程序总能给人以精神上的触动，使人们予以敬畏。化解涉诉信访的息访机制却与法律完全不一样，从基层化解信访矛盾的手段来看，总体呈现非程序化、不透明、不公开，具有较强的任意性。如我国现行的三大诉讼法规定的“审判公开”是司法干预纠纷的基本原则，目的在于防止司法的“暗箱操作”。但在化解涉诉信访矛盾的息访机制中，整个处置过程都处于封闭状态。
在“搞定就是稳定”、“摆平就是水平”的维稳思想影响下，鉴于司法程序的法定性与息访机制的任意性之间的冲突，法院在处理涉诉信访矛盾中表现的无章可循、无法可依、无规可守，也使信访件处置处于无序的工作状态。这种处置信访件的无序状态，让信访人通过涉诉信访，甚至是无理访、越级访得到法律外的“不当利益”，成为涉诉信访权利救济功能扩张的体制诱因。
（二）政策诱因：“诉访分离”机制与大信访机制的矛盾
在信访制度建立之初，通过党委、人大、政府单家出面化解信访矛盾往往受到职权、人力、财力等因素的限制，使群众困难得不到有效解决。通过实践的总结，上下联动、横向沟通的大信访机制不断完善，特别是信访基金设立后，通过大信访机制把各地、各级的信访基金统一到一个信访件中去，让信访人得到有效补偿，从而有效化解矛盾。然而大信访机制主要针对的是行政类信访件的矛盾化解，涉诉信访是法院的瑕疵司法行为所造成的。化解涉诉信访矛盾，往往需要通过专业的司法操作对法律问题和司法标准进行衡定。但实践中，信访责任单位往往套用大信访机制的行政化处置手段来化解涉诉信访矛盾。在大信访机制下，法院并不是矛盾处置的主导者，一个信访件的处置往往是党委政法委牵头，法院处于向上（党委政法委、上级法院）服从、横向（部门）协作的角色。党委政法委是一个非司法性机构，欠缺专业法律素养和业务能力，这导致信访件在处置过程中偏离专业的法律操作及统一的司法衡定。强行套用大信访机制使法院陷入化解矛盾有悖于法律，不化解矛盾不利于稳定的尴尬境地。
为此，最高法院提出了将群众来信来访中的“诉”与“访”相分离，建立“诉访分离”新机制。但是这一机制，并没有得到中央的认可，最典型的表现是作为今后一段时期指导全国涉法涉诉信访工作的主要依据——2009年中央办公厅下发的《中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》并未采纳“诉访分离”这一提法。根据文件精神，权利救济类涉诉信访件将是今后法院处置信访矛盾的重点，涉诉信访的权利救济功能继续无限放大。据此，大信访机制的行政化处置方式有悖于司法纠纷处置原则，无法体现法律的权威与法院的独立，“诉访分离”制度又得不到中央最高层的认可，两者之间的矛盾加深了涉诉信访人“信访不信法”的思想，成为涉诉信访权利救济功能扩张的政策诱因。
（三）文化诱因：法律权威观念与群众“青天意识”的矛盾
中国属于“关系本位”（梁漱溟语）的社会，特殊、长期的人际关系网络成为制度化的基础，并决定了价值体系和行为规范的主要特征。()涉诉信访的盛行与中国“关系本位”社会土壤有着密不可分的关系。关系本位下家国一体的社会治理方式，让“百姓对圣君、清官的依赖也超远远超过对法律的信任”。()这也使得中国的老百姓骨子里蕴藏着千古不变的“青天意识”。而“青天意识”实质上是依赖于某个或某些领导人个人的主观意志来维护社会公义，这种意识其实是“人治”社会的体现。
在建设社会主义法治国家的大背景下，树立法律权威观念是我们长远的发展目标。它要求我们一切以法律为准绳，任何权利救济靠的不是领导人个人的意志，而是依托法律制度下的一系列维权救济机制。但在现实社会中，法律权威观念的塑造与老百姓普遍存在的“青天意识”格格不入，成为了涉诉信访权利救济功能扩张的文化诱因。
（四）心理诱因：个人利益最大化与政治利益普适化的矛盾
按照公共选择学派的理解，个人都是有理性的利已主义者，个人天生具有追求个人利益和效用最大化的要求，一直到这种追求受到抑制为止。()从这个角度来看，信访人的信访动机是为了个人利益的最大化。这表现为涉诉信访较之其他的权利救济途径，其交易成本是最低廉的。信访则不同，它没有专门的法律程序，也不需要请律师或交纳律师费和诉讼费，最主要的是信访人的诉求能迅速得到满足。
相反，信访人通过涉诉信访机制进行政治参与，付出的代价与个人收获的利益是不相对等的，政治参与成功的信访成果，其所带来的利益将遍及大部分群众，具有普适性。虽然这是一项崇高的事业，但显然与人性的私利化相冲突，与信访人实现个人利益最大化的信访动机也是相矛盾的。因此，群众放弃政治参与功能，选择权利救济功能来实现自身利益的最大化，成为涉诉信访权利救济功能扩张的心理诱因。
三、困境中求出路——社会管理创新视野下的涉诉信访功能重新定位
（一）涉诉信访功能重新定位的必要性
1、符合现代法治的内在要求
现行以权利救济为主体功能的涉诉信访体制与公正、高效、权威的现代法治内在要求不相符。首先，通过信访途径对个案进行权利救济有失司法公正。由于法律的普适性特点，法官基于法律裁判案件，可能由于裁判依据本身与现代社会发展不相适应导致损害部分群众的利益受损。当利益受损群众选择信访救济时，各级法院及当地党委政府极可能以补偿个体利益来达到息访目的。这种做法显然对其他未选择信访的当事人在司法层面是不公平的。其次，权利救济功能阻碍法院有效率的定纷止争。信访人通过涉诉信访行为以涉诉信访相威胁，阻止法官作出对自己不利的判决。这些信访人通过不断地向党委、人大反映，有些信访人甚至将不当诉求反映到中央政法委，一旦政法委将该信访件列为集中交办案件，并限定时间化解息访，在“人要带走、事要解决”的维稳要求下，给法院造成巨大工作压力。最后，权利救济功能越有作为，司法权威将愈加下降。当事人通过信访途径使法院对个案予以重视，特别是得到党政领导的批示，确实也解决了法院利用司法权无法解决的问题，但是这无意中给当事人留下司法权威弱化的印象，导致当事人信访不信法。
综上，涉诉信访的权利救济功能的不断扩张是现代法治社会建设的“绊脚石”，只有虚化涉诉信访的权利救济功能，强化政治参与功能才能契合社会管理创新要求，使其真正符合现代法治的发展要求。
2、有助于树立司法权威
涉诉信访数量不断走高是一个不可回避的社会现实。在大信访格局下的涉诉信访，类似于党政领导人批办案件的情况屡见不鲜。当一个当事人因一审诉求得不到支持的情况下，不通过“诉”的法定救济途径向上一级法院提出权利救济，而是选择涉诉信访之路去探寻法院背后的力量，这就是涉诉信访权利救济功能损害司法权威的具体表现。涉诉信访案处理的非程序化、不透明、不公开、无标准性等诸多非规则性特点，与司法程序化、可预见性、稳定标准性相违背。涉诉信访的权利救济功能越有作为，则司法权威将急骤下降。
因此，对涉诉信访功能重新定位，让“上帝的归上帝，恺撒的归恺撒”，将涉诉信访中的个案权利救济回归到正常的诉讼途径，杜绝法律制度外的权利救济途径将极大提高司法的权威性。
（二）涉诉信访功能重新定位之方向
根据涉诉信访制度与社会管理创新的契合性，笔者认为在社会管理创新视野下，对涉诉信访功能进行重新定位的趋向是以涉诉信访的政治参与功能为主体功能，并不断虚化其权利救济功能。
1、强化政治参与功能的基础——信访人行为动因的激发
从社会人的心理动机考察，多数群众通过信访途径是实现自身利益的最大化，但是信访人在追求个体利益的同时，也是在拷问社会管理层在权力配置、社会管理中的问题和漏洞。以山东省济宁市为例，根据济宁市政府发布的《济宁市城市房屋拆迁补偿安置标准规定》，济宁市2002年住宅拆迁补偿基本价分两类，共六个档次，最低150元/m2，最高750元/m2，远低于当地2002年的房地产市场价格。但法院在处理拆迁人不服拆迁补偿标准案件时，往往是采纳这一标准，这种裁判的直接后果是导致拆迁人通过涉诉信访维权。由于众多拆迁人的不断上访，山东省在2006年全面提高拆迁补偿标准。由此可见，通过涉诉信访进行政治参与可能不是单个信访人的主观愿望，但其在实现自身利益最大化的同时，也在推动着社会管理的不断完善。
据此，在群众追求私利最大化，提出个人利益要求的同时，官方不断引导信访人完善诉求，使其诉求更具有广义性和积极性，培育群众政治参与的观念，激发群众参与社会管理的热情。
2、实现政治参与功能的保障——信访人权利保护体系的构建
信访人作为弱势群体，通过涉诉信访进行政治参与，本身是对当权者不当手段的一种抗争。为此，我们必须建立起一套信访人权利可操作性、可预见性的保障制度，才能促使群众通过涉诉信访机制进行政治参与。一是明确涉诉信访的合法化地位。通过法律的形式，明确涉诉信访行为的合法化性，列明信访人在涉诉信访过程中所享有的权利，并规定对违法拦截合理涉诉信访行为所应承担的法律责任。二是明确信访人权利侵害案件实行举证责任倒置。根据信访人于截访、侵害信访人权利的相关单位的力量悬殊，若以一般案件的举证责任让信访人来证明相关单位侵权，显然是有失公平的，确立信访人权利侵害案件举证责任倒置，由信访人控诉的单位证明自己在处置信访矛盾的手段合法性是保障信访人权利的基本手段。三是修正不合理信访考核制度。鉴于目前多数法院派员到省会城市、首都拦截正常上访或设置赴省进京信访接待组的现象，其根本原因在于不合理信访考核及对信访考核不合格的一票否决制度。修改现有的信访考核制度，降低对基层法院的压力是信访人权利不受侵害的有效手段。四是建立协助处置信访矛盾机制、监督机制等精细化配套机制。通过精细化配套机制的构建，使群众通过涉诉信访进行政治参与变得有章可循；同时也使信访人对自己行为有了可预测性，坚定群众通过涉诉信访进行政治参与的信心。精细化配套机制的构建是维护信访人权利的根本保证。
3、虚化权利救济功能的路径——“诉访分离”机制之完善
（1）取消法院依职权决定再审制度。现有的法院依职权决定再审案件，真正由法院作为监督者发现自己审结的案件存有错误而启动再审的情况极少。以这一程序启动审判监督程序的绝大多数案件，是由其他国家机关、领导个人、社会团体行使监督权，指令、督办、批示或转交法院，或由新闻媒体相关报告引起原审法院或上级法院院长关注而提起再审的。该启动程序已逐渐演变成为某些特权群体以司法监督的名义干扰司法独立的合法工具。只有取消法院依职权决定再审，才能杜绝经其他机关或领导个人批转交办启动再审的渠道，从根本上破除信访人通过涉诉信访渠道寻求法律外途径进行权利救济的思想。
（2）建立统一“诉”、“访”甄别标准。“诉”、“访”甄别标准的确立是实现“诉访分离”，对涉诉信访功能重新定位的基础。虽然最高法院对“诉”、“访”标准进行明确的界定，但在大信访的格局下，法院独自定位的甄别标准是难以获得其他化解信访矛盾协作单位及信访人的认同。为此，建立社会普遍接受的“诉”、“访”甄别标准是对涉诉信访功能重新定位的前提条件。政法委作为执行党协调政法各家的职能部门，无论各政法单位还是在普通百姓心目都是有较高的地位，由中央政法委牵头建立“诉”、“访”甄别标准并予以公布是符合涉诉信访制度运行现实国情的。
（3）遵循“诉访分离”第三方甄别原则。涉诉信访的本质是信访人遭受到司法不公而引起的上访行为。对于“诉”“访”甄别直接影响到信访人诉求的处置归口。如果让原判法院进行“诉”“访”的甄别，势必使信访人产生合理的怀疑。为此，建立“诉访分离”第三方甄别原则，将“诉”与“访”统一交由当地政法委甄别并对甄别结果予以必要的公示，不仅有利于增加信访人的信服指数，而且符合现行涉诉信访矛盾化解处置机制。
（4）实行“诉”、“访”归口分流。打破现行“诉访分离”后的“诉”“访”均有法院处置的模式，将“诉”、“访”的处置归口进行合理化分流。一是将分离出来的“诉”，以政法委交办的形式，按法定程序进行再审。二是将分离出来的“访”，交由本级人大集中处置。法院则从“访”责任单位角色转变为协作单位，对合理“访”反映出来的法官行为失范、司法判定失衡等问题予以协作配合，及时化解信访矛盾。三是严守原案件承办人隔离原则。法院协助处置信访件需要由专门的信访员或其他法官进行，以此来保证信访件处置的公正性，同时使办案法官从根本上甩掉缠访、无理访的包袱。
作者单位：临海市人民法院