行政审判地域管辖制度及其完善

——兼论行政案件异地管辖之改进

刘世界

行政审判权的良性、高效运行必须有一系列的相关制度予以保障。缺乏相关制度的保障，或者既有的保障行政审判权运行的制度存在缺陷，那么配置再充分、模式再完美的行政审判权也无法发挥其最大功效甚至造成无法发挥其功能。完善的行政审判地域管辖制度恰恰是保障行政审判权运行的制度之一。在本文中，笔者拟对地域管辖制度的完善作以论述。

一、行政审判地域管辖的规定及其缺陷

关于地域管辖，包括一般地域管辖、专属管辖、共同管辖等内容。我国行政诉讼法第17条明确规定：行政案件由最初做出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。第18条规定：对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。第19条规定：因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。由于上述规定比较粗略，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《解释》）第9条第1款规定：“行政诉讼法第18条规定的‘原告所在地’，包括原告的户籍所在地、经常居住地和被限制人身自由地。”《解释》第9条第2款规定：“行政机关基于同一事实既对人身又对财产实施行政处罚或者采取行政强制措施的，被限制人身自由的公民、被扣押或者没收财产的公民、法人或者其他组织对上述行为均不服的，既可以向被告所在地人民法院提起诉讼，也可以向原告所在地人民法院提起诉讼，受诉人民法院可一并管辖。”

行政诉讼法关于地域管辖的缺陷也是明显的。主要表现在如下方面：

第一，体现在一般地域管辖方面是助长了司法的地方化。“原告就被告”原则的确立，使受诉法院同被诉的行政主体同处一地，助长了司法地方化。所谓司法地方化是指设在地方的国家司法机关，在行使国家司法权力的过程中受地方党政权力机关的不当影响、干预乃至控制，不能独立、公正地行使其权力，以致司法独立、司法公正难以实现，国家的法制统一不能得到保证。甚至在一些情况严重的地方，设在地方的国家法院在某些方面、某些时候成为代表地方特殊利益的地方法院，成为当地政府的附庸，“看起来更像地方政府的一个下属部门”。我国法院系统是与行政区划对应设置的，司法辖区与行政辖区合一，法院的人事任免和财政供给分别受同级权力机关和行政机关的控制，在实质性权力关系上还受地方党委领导。[1]所以我国的司法独立在实践中是有限的，法院自身的抗干扰能力是有限的，司法权对行政权一定程度上的依附，使法院很难站在中立的立场上裁判。让行政主体所在地的法院管辖告本地行政机关的行政案件，作为被告的行政机关为了维持其行政行为、避免败诉，势必会通过上述机关利用工作指导、人事任免、经济控制等权力来贯彻自己的意志，对法院、法官施加压力，从而干预行政审判权的独立行使。

第二，体现在专属管辖和共同管辖方面是有碍行政审判权的有效率行使。我国行政诉讼法关于专属管辖和共同管辖的规定还存在很大的模糊性、不确定性。比如，行政诉讼法关于不动产行政诉讼案件管辖的规定。现实中因不动产提起的诉讼类型非常多。例如，涉及不动产的登记、抵押、房屋拆迁、行政征收、国有土地使用权出让。单与城市拆迁有关的行政行为就包括了拆迁许可、拆迁裁决、拆迁处罚、拆迁强制措施等。那么这些涉及到不动产的案件哪些是属于不动产的专属管辖呢？对此问题学界观点不一，司法实践中各级、各地法院自行掌控，各行其是，经常出现法院间在管辖权问题上的争执，有损于行政审判的有效率性，不利于树立法院的权威。

二、关于行政审判地域管辖完善的建议

（一）赋予原告选择管辖法院的自主权。我国已经加入世贸组织并融入了世界经济主流。为使我国行政审判工作尽快与国际现代司法相接轨，有必要吸纳和借鉴外国法院在管辖制度方面的现代司法理念，充分赋予原告对受诉法院的选择权，逐步摒弃我国行政诉讼法在管辖制度上的缺陷与不足，以保障原告的利益。我国行政诉讼法规定的地域管辖与其他国家法律规定相比，原告选择的余地比较小。如美国法律规定，对于案件有管辖权的地区法院有四种可能：一是被告机关所在地及其官员居住地；二是诉讼行为发生地，例如，当事人申请撤销行政行为的传票，可向行为地法院起诉；三是不动产所在地，例如，当事人请求恢复被政府机关侵占的不动产，应向不动产所在地的法院起诉；四是原告居住地，公司的居住地是公司的成立地。[2]在这四类法院中，除不动产所在地法院是专有管辖权法院以外，其余几处法院原告可以选择起诉。在未来的行政诉讼制度的修改中，我国完全可以肯定原告选择原告所在地法院和其他与行政行为发生地有关联的法院进行诉讼。赋予原告选择管辖法院的自主权的意义在于：其一，有利于原告诉讼权利的充分行使，克服其“不敢告”的心理。其二，减少受案法院和被告的关系成本，使法院敢于立案、敢于公正审判。其三，符合平等原则，对强势的行政被告课以更多的义务，有利于原告与被告之间权利义务的平衡。其四，符合方便当事人诉讼原则，表面上看起来是不利于被告诉讼，实际上被告可充分利用行政委托，委托原告所在地的同系统同部门的行政机关代为诉讼，这对作为被告的行政机关来说是很简单的内部委托行为。

（二）确立法院异地管辖权。由于司法体制所限，法院审理以本辖区内行政机关为被告的案件，确实难以保证独立、公正审判，有时根本就不敢立案。“异地管辖权”制度就是针对原告与被告在同一法院辖区很难确保中立裁判的案件，法院可以申请其所在地人民法院的上级人民法院管辖或由其指定最邻近区域的法院管辖的制度。实行行政案件异地审判，从制度上可防止当地政府对行政审判的不当干预，解除法院面临的当地政府的压力，使审判能在中立、独立的情况下公正地开展。应当说，行政诉讼法并没有关于异地审判的法律规定，法学界对相关的法学原理[3]也还持有不同意见，但基于行政诉讼法规定了可以在上下级法院转移管辖权，并结合行政诉讼法第14条关于中级法院对“本辖区重大、复杂”的案件拥有管辖权，以及《解释》第8条对“重大、复杂案件”作出的规定，笔者认为法院之间异地审判案件是有法律基础的。

（三）明确关于不动产的专属管辖。实际上针对不动产案件法律设定专门管辖是基于不动产的特殊性质。因此，如果行政机关的行政行为直接针对不动产或者行政行为的作出将会涉及到不动产物权的产生、转移或者消灭的，由这些行政行为引起的纠纷可纳入到专属管辖的范围。但是，下列案件应排除在专属管辖之外：行政行为的作出影响到不动产相邻权的；被拆迁行政行为虽然涉及到不动产，但没有引起不动产物权的变动的；因不动产建设许可引发的案件；集体土地依法征收、征用后，在公告、组织实施的过程中，行政机关作出的行政行为引发的行政案件；因房屋拆迁许可、拆迁裁决、拆迁处罚行政行为引起的行政案件。

（四）关于共同管辖的案件，应尽量避开由行政机关所在地的人民法院管辖。这样做的益处有二：一是为了避开可能出现的干扰；二是为了明晰这类案件的管辖权，迅速进行审理。根据行政诉讼法第20条的规定，两个以上法院都拥有管辖权的案件，原告可以选择其中一个法院提起诉讼；原告向两个以上有管辖权的法院提起诉讼的，有最先收到起诉状的法院管辖。对此，可作以下改革，即：一是对分属不同区域的两个以上行政机关共同对原告作出行政处理决定，造成两个以上行政机关所在地的法院都有管辖权的，可由原告选择这些行政机关所在地以外的邻近的同级法院管辖；二是经过复议的行政案件，复议机关改变原具体行政行为决定，如果复议机关与最初作出具体行政行为的行政机关不在同一行政区域的，由原告选择两地以外的邻近的同级法院提起诉讼；三是对行政机关限制人身自由的行政强制措施不服而提起的诉讼，如果原告所在地与被告所在地不在同一行政区域的，实行被告就原告的原则。

三、行政案件异地管辖之改进

（一）赋予原告管辖异议权

行政诉讼法没有对行政诉讼中的管辖异议问题作出规定，《解释》第10条对行政诉讼管辖异议作了相应规定，即“当事人提出管辖异议，应当在接到人民法院应诉通知之日起10日内以书面形式提出，对当事人提出的管辖异议，人民法院应当进行审查，异议成立的，裁定将案件移送有管辖权的人民法院，异议不成立的，裁定驳回。”据此，所谓管辖异议，是指行政诉讼当事人认为受诉人民法院对该案件无管辖权，而向受诉人民法院提出不服该法院管辖的主张，并要求人民法院将案件移送有管辖权的法院的诉讼行为。

由于行政诉讼程序是由原告的起诉行为而引发的，所以行政诉讼中的管辖异议一般是由被告方提出。但是行政诉讼中原告提出管辖权的权利问题也值得我们探讨。在民事诉讼中，这一点没有必要特别强调，因为一般情况下原告向哪个法院起诉就意味着其同意将案件交由哪个法院管辖，即使在案件受理后、实体裁判前，原告对管辖权有异议，也可以通过撤诉的方式另行起诉，其诉权不受影响。但是在行政诉讼中情况比较特殊，因为原告撤诉后，如果再以同样的事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理。因此，仅就这一点而言，在行政诉讼中赋予原告提出管辖异议的权利就显得特别重要。

此外，我们说行政诉讼的程序是由原告启动的，但并不意味着所有行政诉讼都是原告起诉的法院受理的。当发生移送管辖、指定管辖等裁定管辖情形时，受理案件的法院取得案件管辖权并不是取决于原告的起诉，而是取决于有关法院的裁定。当前时兴的行政案件异地管辖司法实践就是很好的例证。这时原告对法院的管辖裁定不服并非没有可能，而当原告对法院的管辖裁定不服时应当赋予其管辖异议权。

基于上述理由，在行政诉讼中应当赋予原告提出管辖异议的权利。同时，应当将《解释》中“当事人提出管辖异议，应当在接到人民法院应诉通知之日起10日内以书面形式提出”改为“当事人提出管辖异议，应当在接到人民法院的受理通知或者应诉通知之日起10日内以书面形式提出”。

（二）不方便法院原则的引进

纵观异地管辖制度，显然是赋予了法院在管辖权方面的灵活机动权，但放在法律规范中赋权，不如通过法律原则的形式来赋权。通过法律原则的形式赋权，效力更高，更具有指导意义，也彰显了行政审判权的权威，对行政干预司法起到明显的警示效果，对普通民众行政诉讼的信心有极大的激励作用。同时，也解决了异地管辖实践所依法的学理争议。具体设想是在行政诉讼法基本原则部分明确确立“不方便法院原则”、下面笔者对该原则作以论述：

1、不方便法院原则简介

不方便法院原则，也称“非方便法院原则”，或者“不便管辖原则”、“非便利法庭原则”等，该原则最早出现在涉外民事诉讼中，是指一国法院根据其国内法或有关国际条约的规定，对跨国民商事案件拥有管辖权，但从当事人与诉因的关系，以及当事人、证人、律师或法院的便利或者花费等角度看，审理该案件是极不方便的，而由其他国家法院审理更为适当，因而法院有权拒绝行使管辖权。

不方便法院原则是英美法系特有的概念。关于不方便法院原则的历史渊源，一般认为该理论起源于苏格兰。其首先是作为那类在苏格兰法院起诉。而能在另一个法院得到最公正判决的案件的衡平救济。早期的苏格兰法院适用不方便法院原则主要限于信托、财产和合伙等案件，但不久便扩展于所有类型的案件。不方便法院原则虽然最早起源于苏格兰，但是，近年来对不方便法院原则发展和进化起着重要作用的则是英格兰法院和美国法院。[4]英格兰的不方便法院原则不仅承袭了苏格兰的衣钵，而且促进了不方便法院原则的发展。20世纪80年代，美国运用该原则处理了轰动全世界的印度博帕尔毒气泄漏赔偿案的管辖权问题，使不方便法院原则的理论和实践获得了极大的丰富和发展。[5]至今，美国无论是联邦法院还是地区法院，都越来越多地运用不方便法院原则拒绝案件的审理，尤其是外国原告在美国提起的跨国侵权案件。

另外，加拿大、澳大利亚、新西兰、新加坡、爱尔兰、直布罗陀、中国香港等普通法系的国家和地区的法院也接受了这一理论。现在一些欧洲国家亦采用了不方便法院原则。虽然大多数大陆法系国家中都没有不方便法院原则，但是，随着时代的发展，大陆法系国家在管辖权制度中所固有的确定性和封闭性也不断地暴露出其固有的弊端，因此，在一些大陆法系国家，也逐渐出现了与不方便法院原则相类似的法院在面临审判管辖权冲突时拒绝行使管辖权的一些措施。[6]

2、不方便法院原则对行政审判的价值分析

除了上文所谈到的权力宣示价值外，不方便法院原则还有下述两个方面的价值：

（1）不方便法院原则有利于实现行政审判程序公正。在行政诉讼中，对案件的管辖因素并非是唯一的，受诉法院一般是由原告在多个可以行使管辖权的法院中选择一个，而这个法院往往是对原告最为有利的法院。为应付这样的诉讼，被告有可能因此会遇到更多的困难，花费更多的精力和财力。这样对被告可能不太公平。因此，需要允许原告在众多可选择法院中选择对自己最为有利的法院进行起诉的同时，为确保公平，应同时允许被告对这种便利进行对抗。原被告双方针对法院的行政审判管辖权进行争议、对抗，法院居中拥有裁量权，其裁量权的依据之一就是“方便还是不方便本法院管辖”。因此不方便法院原则显示了“两造对抗，居中裁判”的三足鼎立格局，更利于实现行政审判程序公正。

（2）不方便法院原则有助于提高法院行政审判的效率。公正与效率是当今法院的主题。法院在确保司法公正的同时，不应忽视办案效率。随着经济的发展和社会的进步，法院参与纠纷处理的程度和广度都得到了质的飞跃。对有些案件，法院虽然依法可以行使管辖权，但由于行政机关的干扰等因素，受案法院审理起来十分困难，即使勉强审结，也不利于执行甚至不可能执行，这样对原告也十分不利。相反，如果由其他法院审理，可以使纠纷得到更好、更快的解决，对这样的案件最先受诉的法院拒绝行使管辖权，无论对法院或当事人均有百利而无一害，可谓“刀打豆腐两面光”。

不方便法院原则引入行政审判，不仅有其必要性，同时在我国也无任何制度上的障碍，且符合党的政策。党的十七大报告指出，要深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，设置公正、高效、权威的社会主义司法制度。修改现行行政诉讼法时，在基本原则部分引入不方便法院原则是优化配置司法权、强化司法权威的要求，也必将有助于通过行政审判实现更大范围的司法公正。

                          作者单位：黄岩区人民法院