基层法院司法环境的困境与突破

----关于基层法院司法环境的调查与思考

吴  健   项延永   易际杉

内容提要：司法环境包括司法运行机制与法律规范和影响司法权运行的其它社会因素。本文主要对影响基层法院司法权运行的监督主体、诉讼主体、裁判主体的法律意识和相关行为的现状进行调查分析，发现当前基层法院的司法环境非常不佳，己影响了司法公正，危及司法权威。究其原因，主要是因现代法治精神和法治理念与我国传统观念间的冲突，司法机关地方化和基层熟人社会共同作用，现行司法体制不利于司法权威、司法独立的培养和生成，现行法律制度中法官程序保障权力的不足所致。克服基层法院不良司法环境应切实增强党政领导、人大代表的法治观念和法律素养，创造司法独立的体制条件，完善司法监督体系，培植以司法权威为目标的司法体制，改革法官制度，建立法官任职回避制度，扩大司法审查的范围等。

司法环境，是指与法院司法裁判活动有关的因素和条件，包括司法前提、司法主体、司法文化环境、社会体制和价值观念等一系列影响司法的因素。司法环境系统所要追求的价值目标是既要保障司法权的独立运行，又要防止司法权的滥用，[1]以实现司法公正。影响司法公正实现的司法环境主要分为两方面:静态司法环境即司法运行机制与法律规范，和动态司法环境即影响司法权运行的其它社会因素。本文对影响基层法院司法权运行的监督主体、诉讼主体、裁判主体的法律意识和相关行为进行调查和思考，为完善我国司法运行机制和法律规范提供必要的论证素材。

一、当前基层法院司法环境的现状调查—-困境之表现

（一）从监督主体方面调查

根据我国现行法律规定，对司法权的监督主要包括人大监督、检察监督和媒体监督等。

1、人大（包括人大代表）监督。人大对法院的审判活动进行监督，是宪法赋予的权力。大体上包括对法院规范制约和监督制约二个方面。前者如人事任免，后者如听取并审议法院工作报告。[2]现直接影响基层法院司法环境的主要是个案监督问题。人大对法院的个案监督方式多种多样，既包括人代会期间人大代表对法院审理、执行案件提出议案、质询案、当面口头质疑，也包括人代会期间以信访件、一般函件或口头形式批转当事人的申诉材料，要求法院答复或直接提出人大倾向性意见等。2001年至2006年4月份，我县人大以上述方式监督法院个案办理情况192件（其中人大代表在开会期间提出的口头质疑意见达120件）。这种现象对促使法院严格依法办案、公正办案有一定的积极意义，但也存在一些问题：一是部分监督行为被有意利用而变得“不纯正”。基层人大代表是一种非职业化的身份，在作为代表的同时，更重要的身份是其他的社会角色，如企业家、村民自治组织领导等。由于受各种身份、各种利益的驱使，部分人大代表的监督行为往往被掺入一定的“私利性”；二是少数监督意见因偏听偏信而有失客观。从现状看，多数人大代表未能将行使监督职权作为一项事业来对待，对法院审理或执行的案件提出意见时，往往听信于一方当事人的意见，与法院认定的事实出入较大（这有当事人故意歪曲案件事实的原因，也有法律事实与客观事实之间的差异），缺乏合法性和正当性；三是个别人大代表思维的“民俗化”使监督活动与法律规定不够合拍。司法裁判是运用法律思维的结果，而大部分的人大代表没经过长期的法律学习，法律思维的意识和能力相对缺乏，分析案情注重情感诉求，多基于道德的立场进行评论，与法律规定相去甚远。如法官向一个人大代表解释民事诉讼的“不告不理”原则、举证责任制度时，被人大代表斥为“打官司竟然是一场游戏”，弄得解释者哭笑不得；四是个别人大代表的不当操作，使“监督”成了“干涉”。有些人大代表向法院反应相关案件时，从单方利益出发，方法简单、语言粗暴，对法院依法办案造成压力。如有些代表扬言，“如果法院判决原告胜诉，被告方将组织人员上访”、“如果法院判决被告胜诉，我们将组织千名原告到法院来”等等。

从法律角度来看，法官的裁判唯法律是从，不应受人大代表的影响。可实际上，对于人大代表尤其是成批代表联名向法院提出的意见，法院往往非常重视，因为县级人大代表每年对基层法院工作报告均有审议权。这些问题严重影响了法院的司法公正，干扰法院司法权的正常运行。

2、检察监督。我国宪法规定，人民检察院是专门的法律监督机关。在检察院监督法院三大审判活动中，对法院司法公正影响较大的是在民事审判和行政审判领域，尤其是民事审判领域。我国现行法律对于检察民行抗诉实行“无因诉”，即不管检察院抗诉是否有理，法院都必须再审。提起抗诉的直接后果就是中止原生效判决的执行，并且抗诉没有期限限制，当事人在抗诉中可以免交诉讼费用。正是因为这一点，检察机关的民行抗诉制度往往被少数当事人利用，以致造成对法院公正司法的不良影响。一些与检察机关关系较好的当事人，在案件判决后，故意不上诉，等裁判生效后，通过检察机关提起抗诉，既可以拖延执行时间，还能节省诉讼费用。而检察院在提起抗诉时，往往会采用“侦查式”方式对另一方当事人或者证人进行调查取证，然后将这些对一方当事人有利的证据提交法庭。这样做对司法公正的危害很大。检察院所掌握的公权力如果过多地介入私权纠纷，客观上就意味着对其中一方当事人提供了“帮助”，就会打破当事人之间的平衡格局，与民事诉讼法的基本精神相违背，从而影响法院裁判的公信力和权威，给社会公众一个非常不好的暗示。2001年至2006年4月，我院审结的民事、行政案件，检察院提起抗诉12件，这其中真正因为国家或集体的利益受到侵害提起抗诉的比例不足10%，而大多数抗诉案件是以一定程度上牺牲诉讼当事人地位平等为代价的。

3、媒体监督。媒体监督作为社会监督的重要组成部分，是基于宪法赋予公民对政府工作的批评权、知情权和言论自由这三大权利而派生的一种监督。[3]现在的媒体监督形式除传统的广播电视、报刊杂志监督外，又增加了网络的监督。监督活动的载体不断扩大，但监督活动的规范性有明显滑坡现象。2001年至2006年4月间，我院在各类媒体上所作的宣传1000多件，凡是我院主动与媒体联系后作出的，均取得了较好的社会效果，未发现不良反应；但由媒体自行作出的所谓监督报道，存在问题相当普遍，其原因是多方面的：首先表现为少数记者未具备基本的法律素养，甚至分不清“法人”和“法定代表人”、“起诉”和“上诉”等基本的法律术语，报道案件时往往听信一方当事人的陈述，把一方当事人陈述作为认定案件的事实依据，因而报道的客观性有失偏颇。其次，为追求新闻效应，媒体往往对一些案件事实的报道“断章取义”或“添油加醋”，使报道有一定的倾向性，缺乏中立性。第三，由于法律真实与客观真实的差别，媒体报道的“客观真实”往往达不到法院定案证据的标准，而一旦媒体公开的“铁证如山的事实”未被法庭采用，就容易使公众产生法官裁判有误的错觉，不利于良好司法环境的形成。

我国的媒体都带有官方或半官方的性质，法官或法院的独立性与抗干扰能力又都比较弱，舆论的监督很容易变成权力的干预，并最终形成“传媒审判”，对司法公正带来冲击和破坏。

（二）从诉讼主体方面调查

这里所指的诉讼主体除诉讼当事人外，还包括一些潜在的人为因素，如对法院的司法活动有直接影响或间接影响的党政机关领导、社会公众。在我国现行的管理体制下和传统观念中，他们的法律意识、法律素养是一个重要的司法环境因素。

1、诉讼当事人诉讼行为对司法活动的影响。当事人的不当诉讼行为直接影响司法活动。在诉讼活动中，由于部分当事人不了解司法裁判运作的规律，再加上受“法官不如公关，诉讼不如信访，法律不如暴力”等不健康司法观念的影响，因而在不同的诉讼阶段都有不利于公正司法的现象出现。在审理阶段，热衷于找关系。由于基层法院处于熟人、乡村社会之中，法官一般都是土生土长的当地人，为当事人找关系创造了非常“有利”的条件。只要稍有一些争议的官司诉到法院的，当事人找关系的情况非常普遍。而法官(包括法院、庭领导)不能脱俗于现实社会，很少对说情者予以严厉拒绝。这对法院公正裁判非常不利，但在基层法院中无法避免。当事人输了官司后，甚至官司尚在处理中，发觉法院的裁判可能对其不利，就会利用党委政府对上访的迁就心理，越级上访、纠访缠访，希望在上级领导的“关心”下向法院施加压力而获取不当利益。我院从2001年至2006年4月间，涉诉上访的重点案件有 50多起，有些已发展为典型的信访老户。当事人热衷于上访，是我国司法权威缺失的一个重要表现，对法院裁判产生诸多的不良影响。在执行阶段，拒不履行生效裁判的现象时有发生。生效裁判是法院司法权威的体现，当事人拒不履行生效裁判意味着司法权威的缺失。尽管我院近年来案件的执结率平均达90%以上，有效执结率也近80%，但有条件履行裁判义务而不履行甚至暴力抗拒履行的现象仍然大量存在。比如，我院在2001年至2006年4月审理涉及子女探视权的案件23起，当事人自动履行的只有3起；审理拆除障碍物的案件8件，没有一件是当事人自动履行的。司法权威未能得到当事人的认可，法院裁判的威慑力不高。

2、党政机关领导对司法活动的影响。其一，因为领导法律认识的偏差，往往把法院作为当地政府的一个机关，从政府的中心工作、大局工作出发，摊派或者指示法官去从事不属于法官职责的工作。如参与当地“道路畅通工程”值勤、参加禁放烟花爆竹、参与对违法犯罪活动的侦查、协调较大规模的行政争议纠纷等等。2001年至2006年4月， 我院法官受当地政府不当摊派的有60人次。当然，并非所有的中心工作法官都不可以去做，如果地方中心工作具有社会公共利益性质，且与行政执法无关的，法官有义务参加，但必须有一个底线，即涉及行政执法工作的，法官不能参与，否则就会丧失法官作为一个裁判者应有的中立性；其二，安排法院参加行风评议。法院是天生的社会矛盾中心，司法裁判对社会利益的调控，就像将一个人口袋中的钱，放到另一个人的口袋中一样，难以做到人人满意。即使是诉讼调解结案的案件，当事人也会对法院工作心存不满。所以，对于法院工作的评价，关键要看有无实现了司法公正与效率，而不是当事人是否满意。而在现实中，党委政府往往喜欢安排法院参加行风评议，以群众满意度及信访案件的数量来衡量法院工作的成败，与树立司法权威的初衷背道而驰。2001年至2006年4月，我院参与本县群众满意度测评2次，成绩一般，造成的影响不容乐观；第三，法律意识不强，缺乏法律思维。司法是一项专业活动，只有自然理性是不够的，更需要人工理性。“法律是一门艺术，在一个人能够获得对它的认识之前，需要长期的学习和实践。”一般领导不理解其专业的运作过程，容易偏听偏信。因而一旦有当事人找上门来“喊冤”、“叫屈”，容易引发领导发出错误指示，对法院的审判工作施加影响。

3、社会公众法律意识对司法活动的影响。社会公众对法院司法裁判的认知程度能够真实反映法院在他们心目中的地位和作用，对法院工作的顺利开展和司法权威的树立影响非常大。据笔者与相关诉讼参与人接触看，基层民众对法院裁判活动的认知程度比较低。他们对客观事实与法律事实的差异、当事人举证责任的分配、司法工作者地位的中立以及法院执行不能等无法理解；他们对法律规范本身不熟悉，没有特别强烈的规范预期，而主要是看判决效果如何并以此评价法官能否“为民作主”[4]另一方面表现为忽视法庭纪律、藐视司法权威。从调查情况看，旁听人员不遵守法庭纪律，在庭审中插话、起哄现象比较普遍，旁听人员众多的案件，该类情况更加严重。我院2001年至2006年4月审理的各类案件中，旁听人员超过100人的有21件。审理过程中，他们仗着“法不责众”的心理，在庭中、庭后咒骂甚至威胁法官或对方当事人、代理人的现象非常普遍。据统计，此21件案件中，有19件案件的一方当事人对法官的审理活动表示不满，有12件案件的旁听人员当庭威胁法官，指责法官办案不公。其中有2起刑事案件开庭时，数十人冲上审判席咒骂法官，并阻挠人民陪审员离开法院。第三方面表现为证人出庭作证率低，伪证现象比较普遍。我院于2001年-2006年4月，共发出证人出庭作证通知书约1300份，证人能够到庭的约790人，证人证言被法院采信的约370份。证人出庭作证率较低，作虚假证明的现象较普遍，不利于法院查清案件事实，影响了法院的公正裁判。

（三）从裁判主体方面调查

司法裁判是裁判主体（包括法院和法官）的主观认知、判断活动的过程，裁判主体在司法环境中属于内部系统。法院内部运行机制和法官的素质、社会地位，影响司法裁判的公正性，同时也影响司法环境的外部系统，因为法官具备高超的处理社会纠纷的能力和技巧，有利于外部司法环境的和谐；相反，就会影响法院裁判的公信力和司法权威。

目前法院内部运行机制对司法裁判的不利影响主要体现在三个方面：一是基层法院向上级法院请示正常化。我国法律规定，上下级法院之间的关系是监督关系，不是领导关系。但基层法院虑及裁判结果的妥当性，以及为了避免错案的追究，在一些重大疑难复杂案件的办理过程中，主动向上级法院请示，得到上级法院批复后再下判决，已成了惯例。这样做一方面使基层法院获得了裁判案件的“尚方宝剑”，另一方面又将办案的风险责任作了转嫁。我院于2001年到2006年4月，向中级法院书面请示的各类案件90多件。基层法院就个案问题向上级法院请示，然后按上级法院的意见进行裁判，从本质上剥夺了当事人的上诉权利，使一审审判成为二审审判，危及司法公正。二是上级法院对下级审判活动的“提前介入”。这主要是针对一些特殊的案件，上级法院在下级法院作出裁判前主动加强指导，或者要求基层法院在裁判前报上级法院同意。如我院在审理一起以我省某著名企业为被告的民事案件时，省高院相关业务庭对我院的裁判水平非常 “不放心”，要求我院在裁判前必须将结果告知省高院。上级法院“提前介入”下级法院的裁判，与司法独立原则相违背，有损司法公正。三是基层法院内部管理的行政化。按常规理解，司法独立应当包括法官独立，即“法官除了法律，没有其他任何上司”。但我国当前基层法院内部大多实行行政化管理，虽然近几年很多基层法院推行审判长制、主审法官制，大部分案件己“放权”给法官，但仍存在行政化管理问题。我院于2004年开始推行审判长制度，审判长裁判的案件已无需经庭长、院长审批（除非为重大案件），而一般审判员裁判的案件，事先仍要经庭长同意。案件审批制度与法官独立审判的原则不合，不能激发起法官钻研法律知识的积极性和内在动力。

法官是法院实施具体裁判行为的人，法院职能权威需要法官个人权威来实现。法官的品行和能力对司法裁判的公正性影响甚大。法官在知识和人格方面所具有的令人尊重、信任与敬仰是司法结果获得公众认可的一个重要因素。而一个名声不好的法官，其裁判结果容易招致当事人、律师、同行的合理怀疑。勿庸讳言，现行基层法院法官队伍的整体素质离法治社会对法官的要求还是有一定距离的。其主要原因有：法官自身素质不高是影响司法公信力的内在因素。《法官法》实施之前，我国一直没有把法官作为职业化、专业化来进行设计，法官是一个大众化的职业，法官任职条件的宽松对现在基层法院仍产生消极影响。以我院为例，现在职法官55名，出身军人、教师及其他专业的46人，任法官以前有过普通高校法律教育背景的只有9人，现通过国家司法资格考试的7人。业务素质偏低的法官，面对“公正与效率”的要求，往往是心有余而力不足。法官待遇和社会地位偏低是影响法官品行的现实原因。西方法治社会中有一句至理名言叫“法治社会就是法官社会”，[5]法袍加身意味着法律职业生涯的顶峰。因此，法官高薪制是西方法治社会普遍的做法。但是目前我国基层法院法官待遇偏低，缺乏法官应有的受人尊重、令人仰视的社会地位，是一个不争的事实。其工资收入与一般公务员无差别，甚至还要大大低于收入高的部门和单位。《法官法》明文规定的法官应享有的法官津贴也一直没有兑现。同为从事法律工作，法官待遇与律师收入反差极大。以我县为例，在2001年至2005年间，法官的平均年收入为3-5万元，而一般律师的年收入在15万元左右，好的律师达40-50万元；律师的拥有私人轿车率为90%，而法官拥有私人轿车率为10%。法官的地位尊荣和物质生活，对于别人及自己内心对法官地位的认同是有极大的帮助。执掌权力的人不能通过自己的正当收入使生活得到满足时，就很有可能产生腐败的动机。[6]因此向法官提供与其地位相称的薪金，在一定程度上可以避免法官屈尊而利用权力谋取私利的现象。目前部分法官与律师关系比较密切，很大原因在于律师有足够的资本“拉拢”收入低微的法官。法官社会地位偏低的另一个后果就是法官队伍的流失。我院于2001年至2005年间，离开法官队伍的人数为3人。在离开法官队伍从事经商、律师或其他职业的人员中，不乏有许多优秀的人才。

二、影响基层法院司法环境的原因探究---困境之成因

基层法院存在上述司法环境问题的主要原因有以下几个方面:

（一）法治精神、现代司法理念与我国传统观念的冲突

我国传统社会是一个“人治”社会，官贵民贱的思想根深蒂固，法治的精神与我国传统的观念冲突较大。虽然我国在立法上把“依法治国，建设社会主义法治国家”作为治国的基本方略，但是在一些领导者、执法者的思想意识中，还是把官本位倾向的“依法治理”等同于以自由、平等权利保障为轴心的法治，缺少权力在法律之下的观念。[7]党政领导的法治意识、法律素养和对法律的敬畏情感根本不能适应法治社会的要求。有很多党政领导存在“为公事可以违法”、“为追求一时的社会利益可以违法”的思想。社会公众（包括其中的社会精英—人大代表）也同样存在法律意识不强、法律素养不高、缺少限制权力和维护权利的信念。

现代司法理念表现为司法裁判的“中立、平等、透明、公正、高效、独立、文明”等，而基层社会中的社会公众包括人大代表—司法裁判的监督者明显缺乏这些现代司法理念，对于司法职业化以及法官的司法知识、法律思维、法律推理的评价也还没有适应现代法治的要求。社会公众对于司法的形式理性、道德规范的非法律地位、法官对正义的判断过程、司法对正义的分配方法、司法的中立性以及司法的特殊性的运行规律和制度要求等仍然没有真正的理解和足够的尊重。整个社会在评判裁判的公正性时，还只是停留在判决结果的合理性和实质性等社会普遍价值理念层面，而对于审判过程的正当性和程序的合法性以及司法的形式理性却采取了“忽略不计”态度。[8]因而在此司法环境下，基层法院的司法裁判受到一些人大代表、党政领导的“不公正”指责也就很正常。

（二）司法机关地方化和基层熟人社会的共同作用

司法机关的人、财、物受制于地方，在办案中难免有来自地方领导、部门、行政机关、社会团体的干扰。表现为司法机关从属于地方管理，司法裁判受到当地党委、人大、政府的严重制约；司法机关的人事归地方党委管理，法官的职级待遇、职务升迁、政治命脉掌握在地方，故在审判中难以避免会看地方领导的态度行事；司法机关的财力依赖于当地政府，这就必然要维护当地利益。[9]

基层社会尤其乡村是一个熟人社会，我国现行法律制度对于法官任职未实行地域回避制度，因而法官处于一个关系网错综复杂的熟人社会之中。法官也是人，而且大都是未进行法官职业化和专业化制度作用下的一般的人，法官根本无法从关系网中解脱出来，法官的法律信仰、政治和专业素质难以抵挡熟人社会的关系侵袭。此为当事人寻找“关系”，法官办关系案创造了客观条件，司法公正难以保证。

（三）现行司法体制不利于司法权威、司法独立的培养和生成

司法权威一般不直接使用强制手段迫使权威客体服从，而是建立在人们自愿、信任和服从的基础之上。[10]而我国现行的司法体制不利于司法权威的确立，经常出现 “权大还是法大”的拷量和质问。主要表现为：基层法院的人、财、物受地方政府的制约，司法面临各种强大监督力量影响，司法不能真正独立；法院内部实行行政化管理，法官裁判案件缺乏应有的独立性；一而再，再而三的审判监督程序，使司法裁判权受到挑战，难以有终局性；违宪审查等许多领域的纠纷未能纳入司法裁判范围，司法审查具有局限性；法官的智识魅力和人格魅力未能得社会公众的普遍认可；司法腐败、司法不公经常发生；“执行难”问题尚未得到有效解决等。这些综合的因素，造成我国现行社会中司法权威的缺失。因而在基层法院的司法裁判中会衍生许多不正常的现象，如检察监督的滥用、媒体审判的盛行，旁听人员的“闹庭”等等，从而动摇社会公众对法治的信心，危及法治的社会基础。

（四）现行法律制度中法官程序保障权力的不足

法官程序保障权，指法官在诉讼过程中，为使诉讼程序顺利进行，作出公正的司法裁判，法官所必须拥有的保障性权力。国外一般称之为即时惩罚权。[11]鉴于我国司法环境现状，在诉讼过程中，难免会出现一些阻碍诉讼程序顺利进行、影响司法裁判公正作出的因素，比如扰乱法庭秩序、威胁证人、制造伪证、毁灭证据、侮辱法官等现象，法官如果不对这些藐视法庭的行为加以及时制止、排除，将难以行使司法裁判权，诉讼程序就不能继续进行。我国目前法律虽然规定了对扰乱法庭秩序，妨碍诉讼顺利进行和拒不执行司法裁判的行为，可以采取拘留、罚款等司法强制措施，但严厉程度显然不足以对藐视法庭行为造成威慑。我国刑法规定的拒不执行生效裁判文书罪、扰乱法庭秩序罪等，在刑事诉讼程序法规制上并不由法官当庭即时作出，不属于法官的程序保障权力范畴。我国司法的程序保障权力软弱，不仅不足以维护司法的尊严，而且还可能威胁到司法权的独立行使。

三、克服基层法院不良司法环境的对策---困境之突破

（一）切实增强党政领导、人大代表的法治观念和法律素养

党政领导和人大代表在基层法院的司法环境系统中处于非常重要的位置，加强他们的法治观念和法律素养对改善基层法院的司法环境具有非常重要的意义。法治的基本要求，不是治民，而是“治官”、“治吏”。“官吏”的法治观念和对法律的遵守，是法治社会得以建立的根本标志。一般来说，社会公众的法律信心和法律情感大部分来源于执法者对法律执行的深度和广度。党政领导不尊重法律，视法律于不顾，损失的不仅仅是自己的违法，还包括社会公众对法律的信心。所以，党政领导法治观念、法律素养的培养，是解决法治精神、现代司法理念与我国传统观念相冲突的一个重要途径。

人大代表是法院司法裁判活动的重要监督主体，虽然监督者比被监督者更加高明是常理，但人大代表在履行法律监督时要求他们的法律专业素养高于法官显然不现实，也不科学。因为法律毕竟是一门专业，没有经过长期的训练没有办法成就。但人大代表具有基本的法律常识以及对法院提出质询、议案前听取法律专家的意见是应当的。否则提出的质询意见会过于法盲化，既损害人大代表的信誉，同时也构成对法院裁判的“硬伤”，影响法院的社会形象和信誉。因而强化人大代表的法律意识、法治观念非常有必要，也是当前改善基层法院司法环境的一个重要环节。

（二）创造司法独立的体制条件

司法不独立是影响当前基层法院司法环境不佳的一个重要因素。司法机关依法独立行使职权，公正审判，才能获得社会公众的信赖。如果当事人认为寻求某个党政领导、某个人大代表、某个媒体的批示、支持比收集充足的证据和法律理由更为重要，那么这样的司法环境就是对法院公正裁判的“威胁”。[12]创造司法独立的体制条件，要做到以下几方面：一是要规范各种司法监督行为。就人大监督而言，要坚持集体监督原则，建立与完善人大或人大代表回避制度，对涉及个案的建议应有次数与期限的限制，对未审结的案件，应避免提出倾向性意见；就检察监督而言，重点应当放在法官是否有违法行为，并对违法行为进行追究，取消一般的民事、行政抗诉制度，除非是为了维护国家利益和社会公共利益；就媒体监督而言，要规范传媒调查、报道案件的有关规则，确保媒体保持中立，防止“媒体审判”；要确立媒体责任，国家应当设立“藐视法庭罪”，以追究那些严重危害司法独立和司法公正的新闻记者的刑事责任；就内部监督而言，应当取消案件请示制度，规范申请再审制度，限制法院主动依据职权提起再审。[13] 二是要理顺基层法院与当地行政机关之间的关系，防止司法地方化。改革法院人事管理体制，把基层法院法官的任免权收归省级人大常委会行使，促使法官从“地方官员”向“国家官员”转变；改革法院财政保障体制，法院经费由国家财政预算中单列。三是要建立严格的法官选拔制度，努力提高法官素质，确立法官的职业化和专业化制度，为法官独立审判奠定物质基础。

（三）培植以司法权威为目标的司法体制

培植以司法权威为目标的司法体制，对改善基层法院的司法环境有十分重要的意义。前己述及的关于司法独立体制条件的创设，是司法权威培植的一个重要方面。除此之外，还包括：1、实行法官高薪制和法官精简制度，建立法官任职地域回避制度。法官应当是社会精英。而我国现有的法官人数近30万，且很多人不具有法官的基本素质或者长期以来未履行审判职责，这部分人应当从法官队伍中分流出来，促使法官队伍的精简、精炼，为实行法官高薪制创造条件。建立法官任职地域性回避制度，以防止熟人社会对法官公正裁判的影响。2、扩大司法审查的范围。建立司法对刑事强制措施的审查制度，对犯罪嫌疑人采取刑事拘留、逮捕由法官审查；给予司法机关对抽象行政行为的审查权，改变司法权从属于或受制于行政权的现状；建立违宪审查制度，进一步加强司法权威。3、采取严厉措施保证法院裁判顺利执行，以树立司法的权威。完善我国法院强制执行制度，制定专门的《强制执行法》，严厉打击地方保护、部门保护、暴力抗法等直接影响执行难的行为，使更多的生效裁判文书得以顺利执行，当事人的合法权益得到保护。4、加强对法庭秩序的维护，建立法官程序保障制度。“在所有必须维护法律和秩序的地方，法院是最需要法律秩序的。司法过程必须不受干扰或干涉。冲击司法正常进行就是冲击我们社会的基础。为了维护法律和秩序，法官有权并且必须有权立即处置那些破坏司法正常的人”。[14]判决藐视法庭罪是西方国家法官所享有的重要权利，也是维护法庭秩序的必要措施。现基层法院的法庭秩序不容乐观，尤其是审理群体性纠纷，旁听人员起哄扰乱法庭的情况非常普遍，建立这一制度具有现实意义。

                                 （作者单位：玉环县人民法院）

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