关于执行工作深化落实“三项承诺”的思考
钟普林
“公正司法、一心为民”，是社会主义法治的价值追求和本质要求。人民法院应当把“公正、为民”理念贯穿到审判和执行的全过程，作为司法活动追求的最高目标和价值取向，作为检验工作的根本标准。为此，省高级法院于去年1月在省十届人大四次会议上提出了以“努力做到不使有诉求的群众因经济困难打不起官司，不使有理有据的当事人因没有关系打不赢官司，不使胜诉当事人的合法权益因执行不公、不力得不到保护”为内容的“三项承诺”（第三项承诺以下简称为“执行承诺”），作为当前人民法院落实这一理念的重要抓手和载体。本文试就执行工作深化落实“三项承诺”略抒己见，以求共鸣。
一、落实执行承诺初显成效
去年以来，台州两级法院对落实“三项承诺”普遍重视，都将此作为新形势下法院工作的主线和重要抓手，迅速制定具体规划并认真组织实施。在落实执行承诺方面，一手抓外部执行环境的改善，一手抓内部工作机制的健全，加大执行力度，执结了大批案件，较好地保护了广大人民群众的合法权益，执行难问题有了一定缓解。
（一）构建综合治理执行难机制。为贯彻落实中政委52号文件精神,破解执行难，积极构建综合治理执行难新机制。一是建立执行威慑机制。在市委专门召开全市执行工作座谈会并发文重视解决执行难的基础上，3月率先在全省出台《关于建立执行威慑机制的若干规定（试行）》。二是建立执行联动机制。6月联合市级11家单位率先出台《关于建立执行威慑联动机制的联合通知》，9月与市纪委、监察局联合下发《关于转发严肃查处拒不履行和非法干预人民法院执行工作违纪违法行为的通知》。三是建立执行信息机制。5月率先建立台州“法院执行网”站对被执行人进行曝光，并初步建立执行案件信息管理系统。连同已建立的司法救助基金（全市两级均建立司法救助基金，执行发放救助款29件计17.73万元）、执行联络员等制度，以及有关党政干部履行生效裁判、限制出境、办理拒执罪案件等规定，基本构建了全市综合治理执行难机制，动员全社会力量来破解执行难问题,媒体曾多次报道。
（二）落实执结案件第一大要务。为保护债权人的合法权益，提高执行效率，切实加大执行力度。一是重视经常性执行。认真落实第一要务，全市法院共收执行案件19399件，同比增长4.9%；执结19062件，同比增长2.6%，执结率为90.3%，有效执结率为61%，收结案动态基本平衡。二是狠抓集中执行活动。2- 5月组织全市法院开展为期四个月的集中清理执行积案活动，共执结各类案件6147件，未结数同比下降2%。三是开展提级指定交叉执行。中院提级执行120件、接受省院指定执行3件、指定基层法院执行11件，对26件疑难案件组织全市法院进行交叉执行。
（三）继续推进执行规范化建设。为确保依法公正执行，提高执行公信力，不断加强执行规范化建设。一是重视执行制度建设。中院先后出台案件办理、内务管理等多个制度，并将近年制订的30多个制度汇编成书，基层法院也相应制定了各项细则。二是坚持案件质量检查。8月重点抽查了全市法院以涉信访为主的已结案件和立案后超过三个月未结案件共442件,并进行书面通报。三是加强对执行票款管理督查。10月对基层法院执行票款管理进行了专项督促检查，并提出了改正意见。还坚持多年来实行的“先执行后收费”制度，减轻了当事人的经济负担。
（四）着力提升执行人员的能力。为完成繁重的执行任务，提升执行能力，进一步加强执行队伍建设。一是狠抓学习教育。坚持经常性学习制度，组织执行法官开展社会主义法治理念、荣辱观、司法礼仪和“专项整改”等教育活动，学习政治业务，努力提高素质。二是加强干警培训。为提高执行人员素质，连续六年坚持每年组织全市法院执行人员进行一周的封闭式业务培训，邀请学者、专家等就执行实务和廉政建设进行专题辅导。三是重视廉政建设。针对执行工作存在高难度、高风险、高诱惑的特点，不断加强执行纪律教育和执行监督制约制度建设，提高职业道德素养，增强拒腐防变能力。未发现执行人员严重违法违纪现象。
二、落实执行承诺中的困惑
落实执行承诺虽然尽了最大努力，也取得了明显成效，但执行难的问题仍未根本解决。主要有被执行人难找，被执行财产难寻，协助执行人难求，应执行财产难动、特殊被执行人难碰，外出执行受阻难解，违法阻碍或抗拒执行责任人难究等。所谓执行难，应当是指生效法律文书在法院执行阶段因环境差、困难多而执行不了，且在较长时期难能彻底解决的一个社会问题。那种将被执行人确无财产可供执行等情况而执行不能认为是执行难的认识是一种误区。执行难问题，实际上是社会在经济体制转轨过程中政治、经济、文化、生活等诸多因素相互交织、相互作用所产生的社会矛盾在法院执行程序中的集中反映，是法院普遍面临和存在的一种执法现状并成为社会热点，其原因是复杂的。
(一)社会法治环境不理想。可用“关注是广泛的，解决是孤立的”来概括。一是社会诚信和信用制度缺失。由于重信誉、守法律的良好道德与法制环境未形成，被执行人逃债、赖债盛行；国家和社会的管理机制还不够健全，对自然人、企事业单位和其他组织的财产以及信用状况缺乏有效的记载和监控，造成“人难找、物难寻、案难办”。据调查，执行未结案（含程序终结）中，仅被执行人及其法定代表人无法找到的就占40%（原缺席审判的占25.8%）。二是当事人及其亲属法律意识淡薄。被执行人逃避执行，有的多头开户、化名存款、账外设帐、挂名置产（如登记未成年子女名下）、公款私存、公车私登，财产搞体外循环；有的恶意放弃债权、无偿转让财产，转移可供执行的财产；有的借企业破产、改制、重组或转租、合资等名义进行“脱壳经营”、悬空债务，相当部分案件无可供执行财产或无从查清，成为执行中一张撕不破的“黑幕”。据调查，找不到被执行财产的占抽查案件数的46.45%。法院执行过程中、尤其是到农村执行和异地执行时，遭到暴力抗拒的事件亦时有发生。三是协助执行义务人协助执行理念不强。有的部门从自身利益出发，以行政规章或内部规定等为由不协助执行或是对法院判决的既判力产生怀疑而不予协助，甚至向被执行人通风报信，阻挠执行。四是地方和部门保护严重影响执行工作。特别是委托外省法院执行的案件，在当地有关部门的庇护下，即使是一些采取抵押或诉讼保全等措施的涉案财产，也经常被非法转移或隐匿，往往造成委托案件杳无音讯或结案率和执行实际到位率很低的现象。五是交通事故和刑事附带民事赔偿案件难以执行。虽然这类案件执行数额不大，但被执行人大都多是自然人，赔偿能力有限或根本就没有履行能力，往往难以执行。据调查，刑附民案件90%以上进入执行程序，而这类案件恰恰是最难执行或者基本不能执行。
（二）执行法律规定不完善。立法滞后，现行民事诉讼法有关民事强制执行条款较少（30多条），而且表述笼统，缺乏权威性、系统性和操作性。如个人一千、单位三万以下的罚款金额过低，十五日以下的拘留期间过短，对被执行人无震慑作用；二年内申请执行的期限过短，很多申请人明知被执行人无履行能力，但为避免超期也不得不申请执行，造成法院积案不断增多；执行通知送达及重新确定履行期限制度，明显导致执行的副作用等。对法院执行部门的性质、地位没有明确规定，执行中出现的许多新情况、新问题难以找到准确的法律依据。如无明确执行威慑机制、案外人异议之诉、提级指定执行等制度。尽管现行法律并不禁止农民转让农村房屋，但由于政策障碍导致处置涉及农村集体性质的房地产变得十分困难。据仙居法院统计，该院执行中所查封的房产属这类的占90%以上，2002-2006年有264间房屋、19处厂房委托拍卖，仅有23间房屋、8处厂房得以拍卖（占被查封房屋总数的11%），近三年无一案件得以最终拍卖。刑法对拒执罪的规定，表述也不够详尽、具体，尚缺乏较强的操作性，难以适应执行实际需要，容易导致认识不一。据调查，2005-2006年全省移送公安处理的63件（每年执结28万件许），其中 29件未被追究刑事责任，占移送总数的46.03%。但移送侦查后，被执行人全部或部分履行的分别有26件、15件，占41.27%、23.81%。数据显示，一方面追究不容易，另方面一经追究效果明显。
（三）当事人风险意识不强。一些当事人缺乏在市场经济体制下从事生产经营的风险意识、自我保护意识和执行意识，在经济交往前未认真审核对方资信能力，产生纠纷后又不能及时依法申请诉讼保全等。很多案件的被执行人客观上根本无偿债能力，导致案件无法执行，为法院执行工作带来了困难。据调查，全市执行案件约有30%的债务人是没有财产可供执行的。
（四）法院自身工作欠规范。主要表现：一是法院现行工作机制影响执行。从内部的立、审、执分立，到执行权被分解为执行实施、执行裁决、财产处置权等，都为了对执行工作能更好地进行管理和监督。但是，如运行不畅，对一个案件的当事人来讲，法院的“轮番换将”会使执行效率受到一定的影响，有时甚至丧失执行良机。二是“重审判、轻执行”思想依然存在。个别审判人员有时审执兼顾不够，审理过程考虑执行不够，如裁判主文的表述欠明确或具体、调解协议的履行操作性欠强等。有的案结事未了，审结后的自动履行率低，大部分进入执行程序。据调查，2005-2006年全省受理民事执行案件占当年一审判决、调解结案的民事案件约60%，除去确认和形成之诉及驳回诉讼请求案件, 自动履行率难能达到40%。财产保全不尽如人意，据调查，实施财产保全的案件仅占当年审结案件的有给付内容的民事案件的10.14%，低的只占2.34%。三是执行工作存在不公、不力现象。有的寻找财产方法不多，采取财产控制措施不及时，丧失了执行的最佳时机，造成案件难以及时执结。据调查，执行中调查过被执行人存款的案件不到25%，采取搜查措施或适用人身强制措施的比例就更低，显示一方面反映现有执行措施偏少、偏软，另一方面对这些措施并没有用足、用好。有的过分强调申请执行人的举证义务，或搞强制和解；已经财产保全的案件，不能及时评估、拍卖或变卖，致使财产贬值、变质；执行措施未穷尽，即要求程序终结结案，损害了申请执行人的利益。经调查，2003-2005年全市法院每年收、结案均在18000件左右，虽平均执结率为91.6%，但其中程序终结每年约有5800件许，占总执结数的29.9%。也有少数执行人员态度粗暴，方法简单，语言生硬，执法不文明等。四是执行力量与执行任务严重不相适应。执行工作案多人少矛盾仍然很突出，目前全市基层法院执行人员136名，去年执行案件18679件，平均每人办案137件，全年按250个工作日计算，不到两天就要办一个案件。执行是“野外作业”，不同于“坐堂问案”，需要外出找人、找财产，每人每年办结近140件已经严重超负荷。不仅如此，而且大部分执行局还要承担大量行政非诉执行任务（有的甚至超过民事执行案件数），力量与任务严重不相适应，导致执行时间、精力不足而影响效果。同时，一方面由于历史原因，执行人员素质参差不齐，个别执行能力欠缺、法律素养尚需提高，导致工作效率较低；另一方面执行工作任务重、要求高、压力大、风险大，加上执行装备和保障不足，以及未能落实应有补贴，甚至不能提供出差经费等，执行人员存在厌战、惧战、畏难等情绪，严重影响了执行工作的开展。
三、深化落实执行承诺建议
在党委的领导、人大的监督、政府和社会各界的支持下，认真按照“公正、为民”方针和“三项承诺”要求，深化落实执行承诺，全面加强执行工作，坚持“内外兼修、以内为主”思路，以提高自动履行率为目标，积极构建综合治理执行难机制，着力完善解决执行不公不力机制，使有履行能力的被执行人因拒不履行法定义务要比自动履行付出更大的经济成本和信用代价，逐步形成被执行人自动履行为主、法院强制为辅的工作新局面，努力破解执行难。
（一）推进综合治理执行难机制构建。实施综合治理，是破解执行难问题的治本之策。一是健全执行威慑机制。积极争取党委的领导，协调各有关单位成立解决执行难工作协调小组，建立和完善解决执行难问题联席会议制度，动员全社会的力量形成合力；争取与各相关联动单位实行信息双向链接，扩大执行信息获取范围，增强执行财产查控能力，提高执行效率;主动与相关部门通报被执行人情况，依法限制或禁止被执行人融资、投资、经营、置产、招投标、出境、注册新公司、高消费等，从社会信用、经济利益、人身自由等多方面，加大对拒执者的惩治力度，进行全方位、多层面的综合治理，全面挤压拒不执行法院生效裁判者的生存空间，促使被执行人自动履行义务。二是借助各方力量执行。根据中央及省、市纪委、法院、监察机关关于严肃查处拒不履行和非法干预人民法院执行工作违纪违法行为的通知精神，对被执行人是党员干部、公务员的，要主动向纪检监察等部门通报情况；对被执行人是人大代表、政协委员的，要及时向有关人大、政协报告，主动争取重视和支持；执行中遇到暴力抗法等突发事件时要及时与公安机关取得联系，协同处理；细化执行工作纳入基层社会治安综合治理考核，发挥协助执行工作网络的作用，并探索执行威慑机制入村、入社区、入户工作，加大悬赏执行力度，运用各种力量提高执行效果。同时，规范执行救助基金的使用，加大对经济确有困难的申请执行人的救助力度。三是加大执行宣传力度。加强与党委宣传部门和新闻媒体联系，主动争取理解和支持，充分利用各种媒体和法院执行网开展执行宣传，尤其是加大公开曝光力度和对典型案例、打击拒不执行等违法犯罪案件的宣传，宣传“欠钱不还就是违法”的观念，引导当事人和社会各界增强自动履行和协助执行的自觉性。同时，加大对经营投资风险、市场风险及诉讼风险的宣传力度，强化当事人风险防范意识；适当宣传部分案件不能执行的原因，加深社会各界对执行难问题的认识和理解，营造良好的舆论氛围和社会环境。
（二）着力解决法院执行不力不公问题。依法规范执行，是破解执行难的基本前提。一是依法用足执行措施。认真落实省高院关于执行穷尽的指导性意见，坚持穷尽财产线索、穷尽执行手段、穷尽执行方法，对不同的执行案件要有针对性地采取不同的执行措施。对拒不履行的被执行人，必须强制其申报财产，不准出境或限制出境，必要时可通过公安机关协助查找被执行人下落，积极采取查封、扣押、冻结、拍卖、变卖等执行措施，充分运用公开曝光、悬赏执行、查询银行存款、搜查、强制审计、手机查找被执行人、罚款和司法拘留等措施查找财产，依法用足用好各项执行措施和强制措施。同时，适时组织集中执行、专项执行或交叉执行等活动，有效克服地方和部门保护主义。二是加大惩治“老赖”力度。对拒不申报或不如实申报财产的，依法追究责任；对有能力执行而拒不执行情节严重并构成犯罪的，依法追究刑事责任，充分发挥刑法第313条及其立法解释的惩戒、威慑作用，同时依法加大对非法处置执行财产行为及暴力抗拒执行等严重违法犯罪行为的打击力度，使被执行人因不履行债务而付出沉重的代价，提高自动履行率。三是认真落实执行制度。严格按照上级法院的要求，坚持阳光执行，依法及时公开案件执行环节和有关信息，全面落实执行公开制度，提高执行公信力；不予执行、变更或追加被执行主体等直接影响当事人实体权利的，应当进行执行听证；涉及执行工作中委托评估、拍卖等事项的，统一归口管理，不得自行指定或对外委托；重大执行活动，邀请人大代表、政协委员、新闻单位等视察或参与执行活动，进一步强化监督；穷尽执行措施后仍不能执结的案件，向当事人释明原因并争取理解。同时，要落实超期易人执行、案件质量评查、严格票款管理、执行信访处理等制度，规范执行程序，保障执行公正。
（三）完善法院内部执行协调机制。内部配合支持，是破解执行难的重要因素。加强与立案、审判庭之间的联系和配合，完善立审执兼顾协调机制。加大诉讼保全和诉前保全力度，降低保全担保门槛，使讼争标的或债务财产处于稳定状态，防止债务人转移财产。加强审判说理教育，减少败诉方对抗心理，下判时充分考虑执行，并加大调解力度，做到案结事了，提高债务人自动履行率，努力减轻执行工作压力。整合执行资源，与司法警察部门协调，充分发挥司法警察参与执行的作用，增强执行工作的威慑力。加强与办公室、司法行装等综合部门协调，凝聚综合部门力量支持执行工作，进一步提高执行工作的整体效能。
（四）切实加强执行队伍自身建设。提升执行能力，是破解执行难的有力保障。一是配足配强执行队伍。主动向党组请示汇报，尽快争取增加执行力量，发挥司法警察参与执行作用，并给予必要的执行保障，增强执行工作的威慑力，提高执行队伍的整体战斗力。二是切实增强业务能力。加强业务培训和考核，及时组织学习新法律法规和司法解释等，不断更新执行理念，探索执行方式方法，讲究执行艺术，活用执行方法，提高看家本领。三是继续抓好廉政建设。针对执行工作“三高”特点，按照“为民、务实、清廉”要求，加强职业道德和执行纪律教育，健全监督制约机制，不断提高自身素养，着力提升执行形象。四是加强执行调查研究。针对现有执行法律相对缺乏和滞后状况，积极探索新规律和新办法，建议立法机关尽快出台更加明确、具体的强制执行法，并尽快制定执行人员人身保障措施，为法院执行工作提供强有力的法制保障。
总之，要树立和落实科学发展观，坚持社会主义法治理念，认真深化落实“三项承诺”，进一步加强执行工作，充分发挥法院执行工作在和谐社会建设中的职能作用。
作者单位：台州市中级人民法院