民事执行权内部优化配置之基本原则及运行模式探析

玉环法院   王再桑

现代意义上的程序不仅仅是保障实体权利的实现，还有其他的程序所独有的价值。一个现代化的、富有德性的法律程序能使最终结果正当化，吸收当事人和社会公众对司法的不满，使法律制度的失误得到补正，并体现着一个国家司法制度的公正和文明程度。[1] 遵循怎样的基本原则，构建更为科学合理的实践运行模式，无疑是民事执行权内部优化配置中不容回避的重要课题。

一、基本原则

笔者认为，执行权内部配置模式的优化在遵循高效、公正、透明、安定等传统司法理念的同时，还应紧扣人本、为民、和谐的时代脉搏，彰显司法的民主性；在积极吸收借鉴人类司法制度有益成果的同时也应充分考量与本土现实的融合兼顾，准确把握传统与现代、移植借鉴与本土适应的契合点。

（一）司法效率

在司法资源有限的情况下如何实现执行权内部权能的合理配置，以尽可能少的投入来获取尽可能多的产出？司法效率可以说是优化执行权内部配置中最需要优先考量的一项基本原则。这在现代各个国家和地区的民事执行改革实践中已形成共识。[2]

围绕该项原则，在民事执行权内部配置的优化过程中，我们应当在以下环节和运行模式方面给予重点关注：一是以执行流程改革为核心，大力推进执行实施作业模式的转型升级，不断提升执行实施的集约化水平，如分段集中、繁简分流等，在追求精品效应的同时应重点突出与兼顾规模效应的发挥，努力降低司法成本；二是要充分发挥现代科技管理手段在执行实施阶段的运用，完善与相关责任主体、责任财产信息监管部门之间的信息共享与联动机制，全面提升对责任财产与逃避执行人员的查控水平与工作效率；三是在强调内部职能分权制衡的同时，必须要注意使相关权能的划分符合执行权运行的特征及固有规律，避免因职能划分过细、过繁而形成“鸽笼式”的专业分工，割裂权力运行的整体性，乃至相互掣肘，增加作业成本。

（二）公正原则

虽然，相较与民事诉讼阶段，民事执行更为强调和突出效率的价值，但作为司法工作的永恒主题，公正性在执行程序中仍具不可或缺之核心价值地位。“效率必须以公正为边界，效率一旦越过公正的边界，只是速度。”[3]

在实现执行权内部优化配置上，公正原则重点应体现在以下几个方面：一是充分注重执行的程序公正与结果公正，在重大环节（如委托评估、拍卖、参与分配等）的权能配置上要完善权力运行的分权制衡机制，并在职能分权的基础上实现与身份分权的结合。二是进一步理顺实体权利与程序性权利救济渠道区分，完善以权利制衡权力机制的有效运行；明确将实体权利性质的争议从执行审查程序中剥离，最终裁决权划归民事诉讼程序，在追求执行高效的同时给予当事人充分的实体权利救济手段。[4]三是债权实现过程必须合理兼顾被执行人正当权益，充分发挥执行审查环节的监督与救济功能，在片面追求债权实现最大化与片面追求确保社会稳定之间保持有效权衡。[5]

（三）公开原则

现代司法倡导以人为本、司法为民，而阳光司法正是司法人民性的一块试金石。

在执行权内部的权能配置与实践运行中，贯彻执行公开原则要以切实保障当事人的知情权、参与权和监督权为核心。完善保障执行权运行过程及程序全面公开的制度设置，以通知、执行联系卡、公告、短信平台、网络、新闻媒体等平台和手段，做到执行风险、执行措施、执行过程与执行结果的全面告知，确保当事人知情权的落实；同时，建立和完善财产调查令、财产申报调查质询及执行听证等制度，切实维护和保障当事人对于执行过程的参与权，“如何在公众与法院之间搭建起一种较为顺畅、融洽的执行运行机制，将私力救济适当地引入民事强制执行这一公力救济占主导地位的权利救济环节，调动执行当事人参与执行程序，增强执行当事人的亲历性，不仅有利于民事执行功能的实现，也有利于增强执行程序的透明度。”[6]以此为基础，确保当事人在执行措施选择、责任财产调查及处分、参与分配、权利救济等方面对执行权实践运行机制的有效监督，最终使法院和公众对执行效果的衡量标准达成共识，并对执行效果产生潜移默化的促进作用。

（四）规范原则

执行规范是实现执行公正、保持执行廉洁、提升司法形象、维护司法权威的重要手段，也是债权实现程序正当化的必然要求。执行规范首先应针对实践中比较突出的不规范行为现象，规范执行行为。切实解决执行查封、评估、拍卖、暂缓执行、委托执行、以及中止执行、程序终结等方面存在的执行乱问题。其次，是把握执行案件流程管理的重要节点，规范执行程序。进一步细化程序规则，强化与突出执行程序的有效性、科学性、正当性和可操作性。对执行案件从立案到结案的整个流程节点，实行实时跟踪，动态管理，重点解决消极执行、拖延执行等问题。具体包括加强对程序公开、执行听证、执行救济、执行期限、结案标准、结案方式、法律文书、执行信访等方面的规范。三是立足于强化内部监督，规范执行管理。强化执行款物、司法救助、执行监督及质效评估等方面管理的规范，以规范化来促进执行法律效益与社会效益的全面提升。

（五）本土原则

任何制度的构建与完善都脱离不了对于本土历史、传统和现实的充分考量。在当前全面吸收借鉴世界各国司法制度改革的有益成果，积极探索推进执行权优化配置的大背景下，本土原则的重要性与现实意义更不容低估。

立足本土实际，在民事执行权的实践运行机制构建中，我们应当坚持职权主义与当事人主义并重的原则。在当前案多人少矛盾突出、财产监管透明度低下、社会信用体系极不健全、当事人经营领域和活动能力不断扩大的情况下，一方面要防止法院“大包大揽”倾向，充分发挥当事人对责任财产查找、控制的积极性。如浙江法院规定的加大对有效保全责任财产者的分配比率（20%）、对有效举报财产线索者在财产分配中设立奖励制度，以及部分法院在执行过程中加大对被执行人财产申报的审查力度，建立申请人对被执行人申报财产的质询制度等；同时，又要避免和防止泛化当事人进行主义，将之作为法院推卸责任的借口，过度依赖于当事人提供财产线索，特别是对程序终结案件消极被动，从而形成“抽屉案”“口袋案”，乃至未提供财产线索不予立案现象的发生。由于种种社会因素，包括社会诚信的缺失、征信体系的失落和公民隐私权保护的不断加强，权利人自身在被执行人财产状况调查方面明显处于弱势地位；而相反，法院积极主动地调查被执行人财产，是发现可供执行财产最为有效的方式。通过法院的积极查找债务人的财产，往往一些原本已经陷入执行僵局的案件又重新柳暗花明。[7]

上述五项原则构成一个整体的价值衡量体系，在优化执行权内部配置的运行实践中，要始终围绕效率优先和执行公正的原则，以制度的公开与规范来促进和保障执行机制整体运行的顺畅联动、协调一致。同时，在贯彻上述各项原则的过程中，要始终坚持本土原则，权衡在不同环节，不同客观现实背景下各项原则之间的对立冲突。

二、运行模式

（一）阶段化的执行实施模式

因应当前法院诉讼收案急剧上升，执行工作案多人少矛盾突出的压力，秉持最高法院“联动协作顺畅、办案规范高效、监督制约到位、执行保障有力”的要求，贯彻效率优先、兼顾公正、公开规范和立足实际的原则，各地纷纷对执行实施作业模式进行了有益的改革探索。依笔者归纳，繁简分流与分段集约就是其中较为典型之范例。

1、繁简分流模式

按照“繁出精品，简出规模”的思路，在执行实施阶段实行案件的繁简分流，是当前提高执行效率，科学整合法院人力资源的有效手段。如杭州市法院系统在执行局设立查控室，执行立案后统一进入查控室开展集中调查，对仅涉及办理产权过户或登记，控制金钱足以清偿的案件，以及达成执行和解协议能在一个月内履行完毕的案件归为“简案”，由查控室直接执行；其余案件作为“繁案”，在立案后十五日内移交实施组执行。上海市徐汇区法院试行的“预执机制”，通过设立预执组，承担审查收案、财产查控及快速执结等职能，对审查阶段经联系被执行人，承诺履行的案件，本院各庭室移送执行的案件，以及经查询财产可足额偿付的案件由预执组负责执行。

结合上述各地之经验，为有效整合人力资源，便于执行案件的流程管理及提高执行效率，笔者认为，在繁简分流作业模式中应将简案办理环节（速执环节）与财产初查环节相结合，即在执行立案后统一移送执行查控室，开展“点对点”集中初查与执行案件相关的户籍、财产信息（公安、金融、房管、国土、车管、工商等），以及相关文书的发送和案件的初步审查，并对查询到的责任财产即时采取控制性措施。对不需要采取其他强制执行措施可以执结的案件，如办理相关证照转移、申请执行人承认被执行人无可供执行财产并书面申请程序终结或撤回执行申请的案件、不符合强制执行申请条件需驳回的案件、达成执行和解承诺履行的案件，以及控制金钱足以清偿执行标的的案件，由查控室速执组直接执行，以避免因进一步投入造成执行资源的浪费。对需要进行财产细查（如金银饰品、知识产权、出口退税、应收债权、异地及挂名置产等）、涉及不动产强制执行，以及在短期（一个月）内无法执结的其他案件，统一移送实施普通组负责执行。同时，为实现繁、简案件的合理分流，进一步优化和集中实施普通组对重大疑难案件执行的精力投入，应适当放宽执行和解案件限期分流的期限限制（不限于一个月内），同时允许一部分案件经局长审核，二次分流流入普通组。如不履行和解协议而不能及时执结需要采取处置不动产等其他强制执行措施，以及出现后续群体性案件需进一步采取其他强制措施的等。图示如下：

2、分段集中模式

在执行实施部门的执行命令权与执行具体事务实施权分权的基础上，按照执行权配置高效、透明、公开、规范原则的要求，执行实施作业必须切实改变以往执行人员“一人一案包到底”的负责制、集权化的传统执行管理模式，采取“分段集约”的执行流程模式。在第一层级分权的基础上，对执行实施权按照财产查询、控制，财产处分（拍卖评估），结案审查等环节实行分段、集中模式。在执行实施部门建立以集约化、信息化和便捷、全面为核心价值的责任财产查控中心和以联动、威慑、快速反应为目标追求的执行指挥中心，分别集中负责对责任财产和逃避、抗拒执行人员的集中查控，并将委托评估、拍卖职能统一从执行部门剥离。国内其他各地法院也都在该方面进行了有益的实践探索。该种运行模式图示如下：

在此模式下，一方面，由于一个执行人员只负责执行某一个环节，术业专攻，会对这个环节的执行业务掌握得更为深透，更为熟练。同时，更有利于派驻执行机构的廉政监督员有效行使监督职责。[8]另一方面，也进一步促进了执行办案的公正与规范，避免出现责任财产调查的不全面，委托评估、拍卖等环节的不规范等，有利于各个办案环节的透明和相互制约。

（二）功能化的执行审查模式

强制执行权作为一种公权力，自产生之日起就应当为其设定限制，否则必将走向权力滥用的泥淖。[9]在合理界分执行实施权与审查权职能的基础上，相较于执行实施阶段奉行的分段、集约、高效和透明，加强执行实施权运行的相互间制约，提升执行实施作业的专业化水平；执行审查模式的功能则主要定位为“以权力制约权力”的监督制约功能与“以权利制约权力”的权利救济功能两个方面。

1、监督制约功能

监督制约功能可谓是执行实施权与审查权分离的最基础和最重要的价值取向之一，它是确保执行程序公正、规范、有序运行，预防消极执行与权力滥用现象发生的有力保障。

执行审查权的监督制约功能重点体现在案件办理流程方面对于执行实施重要程序和重要环节的内部制约，如执行参与分配方案、暂缓执行、中止执行、依职权终结本次执行程序、执行结案审查，以及对仲裁裁决和公证文书是否具有不予执行事由、是否准许变更、追加被执行主体、是否移送相关职能部门的审查等。确保该项功能正常发挥的关键在于明晰责任与操作规范，切实改变以往由院、局领导行政“层级审查”模式为内部职能部门间的流程“节点审查“模式，避免使执行审查流于形式。[10]

2、权利救济功能

除了在制度设置上贯彻权力制衡原则，以公权力强化对执行权的制约外，在法律上赋予相关当事人、案外人以私权救济的方式实现对执行权的监督与制衡是现代各国的通行做法。正是在这一理念支撑下，执行救济制度成为了现代各国执行制度中极其重要的组成部分。

执行救济制度通常由一般救济与特殊救济方法组成，一般救济方法包括程序上和实体上之救济方法。其中实体上之救济方法又包含债务人异议之诉和第三人异议之诉。[11] 执行审查环节的权利救济功能主要体现在当事人对于执行程序、执行方法违反法律、司法解释规定的执行异议，以及对当事人实体权利异议的前置性审查程序上。

有效发挥执行审查的救济功能，首先应进一步扩大当事人权利救济的范围，重点将防范消极执行与滥用职权落到实处，充分发挥权利救济功能在实现债权人权利最大化和兼顾债务人正当权益上的平衡，避免与化解执行过程中的对抗冲突，促进执行和谐。其次是应当厘清执行审查程序权利救济的性质定位，即程序性权利救济及实体权利救济的前置性审查。对存有实体权利争议的应赋予当事人诉讼救济的权利，如对被追加为被执行人不服的应当允许该债务人提起异议之诉，与此相对应，对于法院驳回申请人申请追加当事人的裁定，还应当赋予申请人对申请追加的对象提起许可执行之诉，以实现维权救济。这在德国与我国台湾地区等均有类似的规定。“执行法院应依执行名义实施强制执行，以实现债权人之权利，但对于当事人间实体法之权利是否存在，不能审查认定。”[12]

（三）科学化的的执行管理模式

创新和加强法院执行管理，既是重要司法理念问题，也是重要的司法实践问题。是落实三项重点工作、实现新时期人民法院科学发展的重要举措，也是适应形势任务需要，完善自身建设，回应社会公众对于司法公正、廉洁、为民期待的必然要求。[13]科学化的现代执行管理模式应当建立以流程管理为基础，信息管理为依托，考评管理为保障的执行工作综合管理体系。

1、流程管理。

推进流程管理改革是执行工作实现规范化、集约化的一项最基础与最核心的工作。顺应执行权内部职能配置模式的转变，执行案件的流程管理应当按照分权制约与分段、集约、规范、高效的原则进行相应的修正与调整，进一步推进流程管理的科学化与精细化程度。合理设置办案流程节点、明确工作内容、时限要求及预警机制。从立案、文书发送、财产查控、处分（委托评估、拍卖、变卖）、中止、暂缓执行、执行款物的收付分配、执行处罚、直至结案，进行全程实时、动态管理，形成分工负责、相互衔接、彼此制约、环环相扣、有条不紊的流程链条。依托信息技术，完善预警、催办与督办机制，在源头设置与办案流程上强化监督，确保对执行行为与执行过程的监督。

2、信息管理。

创造性地使用信息技术，缩小管理时空，增强应变能力，使执行管理集约化改革取得突破性进展，信息管理无疑是执行管理走向现代化的重要载体。积极发挥现代信息技术在执行实践工作中的运用，在确保及时、准确、全面录入办案信息的基础上，全面拓展和提升案件流程管理系统的应用功能，最终实现与公安、检察、工商、房管、国土、金融、证券、保险、税务、邮政、电信、司法行政及组织人事、纪检监察、宣传等部门之间的数据交换、信息共享，进一步完善执行激励与惩戒机制。如浙江省高院与省信用中心形成联建共享纪要，对全省各级法院立案后三个月仍未履行生效法律文书的被执行人（含法人、个人、其他组织）和程序终结案件的被执行人失信信息。在省征信平台（信用浙江网站）公开发布，供相关政府职能部门、中介机构及各类市场主体等查询。同时，全省各级法院通过内网查询省征信平台拥有的各类信息。各地法院也纷纷将执行管理系统相关信息纳入当地执行威慑联动机制体系，对不履行债务行为在投资、置产、招投标等方面予以限制，以及将未履行债务信息纳入人民银行征信系统、对债务人进行电子照片等信息的曝光，等等。二是全面提升执行查控作业的信息化管理水平。如浙江法院全面推进执行五大系统建设，各地法院普遍设立执行责任财产查询中心，如玉环、余杭等法院和当地的房管、国土、金融、工商、公安分别实现了对被执行人相关责任财产与主体信息等资料的直接信息联网查询，或者建立网上由专人固定邮箱的“点对点”格式化查询信息快速反馈机制。在责任财产的初查环节实现了由分散到集约、户外至室内、纸质到网络、单一到全面的规范、高效的查询作业模式，彻底改变了传统执行查询作业模式。进一步提升执行查控作业信息管理的目标，应当是实现由单一的查询机制向查控一体化机制升级、由静态的财产查询向动态财产监控转化，同时，努力突破地域及行业的限制，尽可能在更高层级、更大范围内真正实现执行查控作业的信息化、实时性与全覆盖。三是加强执行管理信息系统及法院执行门户网站的信息管理工作，全面提升执行工作的公开度（如执行进度查询、曝光名录、执行拍卖变卖等），加强对执行工作与相关法律的宣传，积极参与社会诚信体系建设。

3、考评管理。

指标评价体系贯穿管理环节中计划、组织、指挥、协调和控制多个环节，在执行工作管理中具有引领、导向功能，是执行管理功能化的重要载体。指标评价体系上的质效考核，是法院内部考核以及当前上级法院管理评价下级法院的主要手段。科学设置各项质效考核指标与分值比率，正确评价执行工作的法律效果与社会效果，积极探索“管案、管事、管人”相结合的管理模式，建立具有法院特色的执行质效考评体系。

立足于完善高、中级人民法院执行机构统一管理、统一协调本辖区执行工作管理机制的目标，加强宏观层面执行质效的动态评估管理。建立和完善各项执行质效指标“体检表”，特别注重对于执结率、实际执行率、执行标的到位率、执行申诉及化解率、结案均衡度、平均执行天数等执行质效指标的整体性评估。通过实时排位通报、定期分析总结、后进督办整改等措施，优化执行统管的有效性与针对性。同时，着眼于实现考评管理和队伍建设有机结合的目标，切实抓好微观层面的案件质量评查，建立和完善执行干警的业绩档案与综合评价机制，以量化考核的方式，公正、客观、全面地评价执行干警的综合能力素质，并以此作为考评定级、晋职晋级、评优评先的主要依据。